中國儲能網(wǎng)訊：為促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，推動新型電力系統(tǒng)建設，充分發(fā)揮全額保障性收購制度在規(guī)范可再生能源電量保障收購行為、推動可再生能源規(guī)?；】蛋l(fā)展、實現(xiàn)清潔低碳發(fā)展目標方面重要作用，《全額保障性收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》（國家發(fā)展和改革委員會第15號令，以下簡稱《辦法》）已經(jīng)2024年2月5日第9次委務會議審議通過，自2024年4月1日起施行。這是適應我國可再生能源發(fā)展宏觀環(huán)境新變化、行業(yè)發(fā)展新形勢、電量收購組織新方式需要的重要舉措，將為推進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎。
一、《辦法》出臺背景
可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度是培育可再生能源市場和產(chǎn)業(yè)的重要手段，是在可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)起步和成長階段保障其順利發(fā)展的重要法律制度。"十三五"以來，為落實全額保障性收購制度，國家發(fā)展改革委、能源局出臺了可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法、清潔能源消納行動計劃、建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知等政策文件，核定了重點地區(qū)風電和光伏最低保障收購年利用小時數(shù)，設定了各省級行政區(qū)可再生能源電力消納責任權重。建立了國家風電、光伏發(fā)電發(fā)展監(jiān)測評價體系，按年度監(jiān)測并發(fā)布市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，為行業(yè)提供信息和預警。協(xié)調(diào)推動相關電網(wǎng)基礎設施建設，推動火電靈活性改造，加大電網(wǎng)運行考核力度等措施。全國可再生能源全額保障性收購制度落實情況取得積極成效。"十三五"時期，我國風電利用率由82.7%提升至96.5%，光伏發(fā)電利用率由89.5%提升至98%，可再生能源消納水平得到顯著提升。"十四五"時期，可再生能源發(fā)電利用率水平也一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢?？稍偕茉礂夒姞顩r持續(xù)緩解。
但是隨著可再生能源的發(fā)展壯大，我國可再生能源發(fā)展已經(jīng)從起步階段進入成熟階段，全額保障性收購制度的實施基礎發(fā)生重大變化，實際執(zhí)行中不完善之處也在逐步顯現(xiàn)。一是全額保障性收購制度落實難度增加。從制度執(zhí)行實際情況看,全額保障性收購全面落實難度持續(xù)增加，個別省份在實際執(zhí)行中難以達到國家規(guī)定的最低保障收購年利用小時數(shù)，且低于國家有關政策明確的電價水平收購，特別是"保價不保量"和"保量不保價"問題時有發(fā)生，不利于保障發(fā)電企業(yè)合法權益。二是電力系統(tǒng)消納能力建設與可再生能源發(fā)展不匹配。由于部分地區(qū)省內(nèi)、省間電網(wǎng)結(jié)構不完善，電網(wǎng)輸送工程建設存在一定滯后，可再生能源發(fā)電外送受網(wǎng)架因素制約明顯。同時，我國電源結(jié)構性矛盾突出，靈活性電源與可再生能源發(fā)展時空匹配度低。再者我國可再生能源富集區(qū)與用電負荷區(qū)不匹配，省間市場存在交易壁壘，一些可再生能源資源富集的重點地區(qū)缺乏針對性制度安排，可再生能源電力消納壓力巨大。三是高比例可再生能源電力系統(tǒng)下全額收購可再生能源電力系統(tǒng)成本高昂。保障可再生能源發(fā)電全額收購不僅技術上面臨嚴峻挑戰(zhàn)，而且需要電力系統(tǒng)付出高昂的消納成本，增加整個電力系統(tǒng)成本。
在以新能源為主的可再生能源裝機規(guī)模持續(xù)擴大、國家持續(xù)深化電力體制改革加快構建新型電力系統(tǒng)、各地積極開展新能源電力參與市場化交易的實踐探索背景下，《辦法》適時發(fā)布，對全額保障性收購進行統(tǒng)一規(guī)范，明確保障收購范圍，細化電力市場相關成員責任分工，為健全可再生能源政策支撐體系，有序推進可再生能源參與電力市場交易制度建設意義重大。
二、主要內(nèi)容
《辦法》系統(tǒng)全面的梳理了全額保障性收購制度監(jiān)管關鍵環(huán)節(jié)，針對性的在收購范圍、責任分工、監(jiān)管職責、監(jiān)管措施、法律責任等方面進行了統(tǒng)一規(guī)范設定。特別是《辦法》在全額保障性收購與可再生能源參與電力市場化交易制度方面進行了充分銜接，主要內(nèi)容包含以下幾個方面。
一是落實深化電力體制改革要求，突出市場化方式實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和消納。“十三五”期間，我國全額保障性收購開始和市場化消納并行，建立了以"合理利用率"、"消納責任權重"等為核心的可再生能源科學合理利用制度。進入"十四五"以來，一系列重要政策中提出"要科學制定可再生能源合理利用率目標"，從"棄電量"、"棄電率"到"利用率"，再到"合理利用小時"、"合理利用率"，評估可再生能源消納的指標逐步變化。2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號），提出建立可再生能源電力消納保障機制，明確由售電企業(yè)和電力用戶等共同承擔消納責任。同時，我國加速推進綠電綠證交易、電力市場建設步伐，市場化消納的條件不斷成熟。此次《辦法》既充分考慮了存量可再生能源發(fā)電項目建設的政策背景、開發(fā)成本、技術水平等因素，也考慮了增量可再生能源項目參與電力市場的現(xiàn)實條件。明確除保障性收購電量外，可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量包括市場交易電量，市場化交易電量由售電企業(yè)和電力用戶等電力市場相關成員共同承擔收購責任。這將為風電光伏參與市場化交易的實踐探索提供有力的政策依據(jù)。
二是以滿足新型電力系統(tǒng)發(fā)展需要為前提，明確多市場成員購售電模式。為落實“雙碳”戰(zhàn)略，我國新型電力系統(tǒng)加快構建，2023年底我國可再生能源裝機突破15億千瓦，在全國發(fā)電總裝機中的比重突破50%，歷史性超過火電裝機，可再生能源已成為保障電力供應的重要力量。要構建清潔低碳、安全充裕、經(jīng)濟高效、供需協(xié)同、靈活智能的新型電力系統(tǒng)，就需要電力系統(tǒng)全環(huán)節(jié)發(fā)力。因此，《辦法》明確，可再生能源電量收購主體由過去電網(wǎng)企業(yè)一家，轉(zhuǎn)變?yōu)殡娋W(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶、電力調(diào)度機構和電力交易機構等多元主體，明確多市場成員的責任分工和法律責任。電網(wǎng)企業(yè)應確保可再生能源發(fā)電項目保障性收購電量的消納，電力交易機構應推動可再生能源發(fā)電項目參與市場交易，電力調(diào)度機構應保障已達成市場交易電量合同的執(zhí)行，通過電力市場促進各市場成員在電源構成、電網(wǎng)形態(tài)、負荷特性、技術基礎、運行特性等領域主動實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，擴大可再生能源消納規(guī)模。
三是以有利于可再生能源持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展為目標，推進市場化交易形成價格。2022年起，可再生能源發(fā)電已由補貼定價時代進入平價時代，可再生能源電量參與市場化交易規(guī)模逐年擴大。國家發(fā)改委、國家能源局高度重視可再生能源參與電力市場問題。"十三五"以來，出臺了電力現(xiàn)貨市場建設試點工作意見、建設全國統(tǒng)一電力市場體系指導意見、加快電力現(xiàn)貨市場建設通知，明確要構建適應新型電力系統(tǒng)的電力市場機制，提升電力市場對高比例可再生能源的適應性。按照2030年新能源全面參與市場交易的時間要求，分步促進新能源可靠消納。因此，《辦法》中體現(xiàn)了可再生能源電量收購價格由全部政府定價轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠终▋r，其余部分通過市場化交易形成價格的重大機制轉(zhuǎn)變，明確可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電量中市場化交易電量價格通過市場化方式形成。
四是明確機構監(jiān)管職責，保障發(fā)電企業(yè)合法權益。電力市場化改革是中央明確的改革方向，可再生能源參與電力市場交易是大勢所趨?！掇k法》積極吸納行業(yè)改革新成果，通過實施有效監(jiān)管，保障可再生能源行業(yè)來之不易的發(fā)展成就，確?？稍偕茉串a(chǎn)業(yè)國際競爭的"長板"優(yōu)勢。《辦法》以有利于可再生能源的持續(xù)健康發(fā)展、有利于促進可再生能源的安全可靠消納、穩(wěn)妥有序參與電力市場為原則，明確電網(wǎng)企業(yè)、電力調(diào)度機構、電力交易機構未按規(guī)定收購可再生能源電量造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟損失的，應承擔賠償責任，并由電力監(jiān)管機構責令限期改正或處以罰款。電力調(diào)度機構、電力交易機構不按照電力市場運行規(guī)則組織交易的，由電力監(jiān)管機構責令改正；拒不改正的，依照《電力監(jiān)管條例》等規(guī)定追究其責任。
三、發(fā)展方向
為實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，我國風電、光伏等可再生能源需要保持較快發(fā)展勢頭，以持續(xù)快速地推動能源供給側(cè)清潔化、低碳化發(fā)展。面對新的機遇和歷史使命，進一步提升可再生能源電力保障收購能力和消納水平，提高非化石能源消費在一次能源消費中的占比，推進可再生能源替代行動，需要充分發(fā)揮全額保障性收購機制在引導可再生能源開發(fā)建設、消納利用、市場化交易等方面的作用。一是堅持約束和引導相結(jié)合，加強全額保障性收購制度的監(jiān)管力度，強化制度的考核力度和約束力。指導地方加強可再生能源開發(fā)建設項目儲備和規(guī)模管理與各地區(qū)保障性、市場性并網(wǎng)規(guī)模銜接，制定市場成員全額保障性收購責任實施細則，建立健全過程指導。二是加快推進電力市場化改革，完善可再生能源電力市場化交易機制，電力市場規(guī)則應有利于新型電力系統(tǒng)構建，有利于可再生能源消納和高質(zhì)量發(fā)展，應考慮可再生能源項目"新老劃斷"，促進可再生能源電力跨省跨區(qū)交易，增加可再生能源電力消納渠道。三是做好政策銜接。全額保障性收購制度穩(wěn)定有效運行離不開電力市場交易機制、綠色證書等相關領域橫向政策的支持。做好與相關領域橫向政策之間的銜接與互動，達到政策聯(lián)動、相輔相成的效果，多維度多角度推進可再生能源電力全額保障性收購工作。
(作者：陶冶 中國宏觀經(jīng)濟研究院能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任)
