中國儲能網訊：集中供熱是指以熱水或蒸汽為媒介，由熱源集中向一個城鎮(zhèn)或區(qū)域輸送熱能的方式。集中供熱系統(tǒng)由熱源、熱網、熱用戶三部分組成。集中供熱具有穩(wěn)定可靠、節(jié)能高效、節(jié)約空間等優(yōu)點，已成為現(xiàn)代化能源利用的標志之一，是現(xiàn)代化城鎮(zhèn)運轉的重要基礎設施，也是城鎮(zhèn)公共事業(yè)的重要組成部分。
我國城鎮(zhèn)集中供熱現(xiàn)狀
供熱面積大幅增加。新中國成立前，我國僅大城市部分建筑和工廠有供熱系統(tǒng)，供熱事業(yè)基礎十分薄弱。新中國成立后，我國集中供熱學習蘇聯(lián)模式，隨著國民經濟建設的發(fā)展，不少城鎮(zhèn)實現(xiàn)了集中供熱，我國集中供熱事業(yè)迅速發(fā)展。改革開放后，我國供熱事業(yè)更是突飛猛進。據統(tǒng)計，1981年，全國城市集中供熱面積1167萬平方米。截至2021年，全國城市集中供熱面積106億平方米，城鎮(zhèn)集中供熱面積130億平方米。近年來，我國供熱面積增長率持續(xù)穩(wěn)定在6%左右。
盡管近期我國房地產行業(yè)低迷，預計未來新增城鎮(zhèn)集中供熱面積將有所減少，但我國經濟持續(xù)向好態(tài)勢不變，鑒于我國人均用熱水平較發(fā)達國家仍有較大差距，預計未來10年，隨著既有用戶用熱需求的增加和城鄉(xiāng)一體化進程加快，我國城鎮(zhèn)集中供熱用熱量將持續(xù)維持近年來7%~10%的增長率不變。
熱源以燃煤熱電聯(lián)產為主，同時向類型多樣化、清潔化方向發(fā)展。受我國“多煤貧油少氣”的資源稟賦影響，長期以來我國供熱能源結構以煤炭燃煤鍋爐為主。隨著能源轉型的深入推進，供熱使用的能源種類逐漸增多，包括燃煤、燃氣、電力、可再生能源等。按熱源系統(tǒng)形式及規(guī)模分類，可分為大中規(guī)模的熱電聯(lián)產、小規(guī)模熱電聯(lián)產、區(qū)域燃煤鍋爐、區(qū)域燃氣鍋爐、小區(qū)燃煤鍋爐、小區(qū)燃氣鍋爐、熱泵集中供熱等集中供熱方式，以及戶用燃氣壁掛爐、戶用燃煤爐、空調和電加熱等分散供熱方式。2022年，北方城鎮(zhèn)建筑供熱熱源中的燃煤熱電聯(lián)產約占55.4%、燃氣熱電聯(lián)產約占6.6%，燃煤鍋爐約占14.6%，燃氣鍋爐約占21%，電供暖（包括直接電熱供暖和熱泵供暖）、工業(yè)余熱等其他熱源占比較低。相比2021年，熱電聯(lián)產總占比下降約3個百分點，燃煤鍋爐占比下降0.9個百分點，燃氣鍋爐占比上升0.7個百分點，顯示了在清潔取暖政策推動下北方城鎮(zhèn)供熱的熱源結構正逐步優(yōu)化。
隨著我國碳達峰、碳中和目標的提出和現(xiàn)代化進程的加快，電供暖和可再生能源供暖占比將有所擴大，但受技術和配套政策等因素影響，短期內難以大規(guī)模應用。盡管國際燃氣價格上漲，供需緊張，但我國燃氣以長協(xié)為主，量價基本穩(wěn)定，燃氣鍋爐和燃氣壁掛爐規(guī)?？傮w穩(wěn)定，占比將有所下降。目前，燃煤熱電聯(lián)產和燃煤鍋爐通過脫硫、脫硝、除塵等手段均滿足相關環(huán)保要求，但在“雙碳”目標要求、電力供需緊平衡、城鎮(zhèn)供熱集中化、規(guī)?；l(fā)展趨勢等要求的綜合考慮下，熱電聯(lián)產是目前最具經濟性的集中供熱方式。預計未來較長時間內，燃煤熱電聯(lián)產仍將是集中供熱的主要熱源，燃煤熱電聯(lián)產機組取代燃煤鍋爐占比將不斷提升，燃煤鍋爐作為供熱調峰和補充熱源，占比或將進一步減少。
供熱價格政策
計劃經濟時期，我國長期采取單位統(tǒng)包的用熱制度，城鎮(zhèn)集中供熱以單位福利方式由各單位提供。改革開放后，我國實行計劃經濟體制與市場經濟體制雙軌運行的經濟體制，國家要求公用事業(yè)轉變經營機制，并建立股份制的現(xiàn)代企業(yè)制度建設試點，以促進供熱企業(yè)快速增加，擴大供熱規(guī)模以滿足群眾需求，這一時期城市集中供熱面積快速增長。
2003年7月，《關于城鎮(zhèn)供熱體制改革試點工作的指導意見》正式由國家八部委聯(lián)合下發(fā)，決定在我國部分地區(qū)開展城鎮(zhèn)供熱體制改革的試點工作。文件提出實行用熱商品化、貨幣化，供熱價格按“保本微利”的原則由政府制定和調整。2005年12月，國家八部委聯(lián)合下發(fā)《關于進一步推進城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》，決定全面推進城鎮(zhèn)供熱體制改革，明確供熱計量收費。2007年6月，國家發(fā)展改革委、原住建部頒布《城市供熱價格管理暫行辦法》，明確提出要逐步推行兩部制熱價，實行分類熱價。2010年2月，國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合印發(fā)《關于進一步推進供熱計量改革工作的意見》，提出可將兩部制熱價中按面積收取的基本熱價比例暫按30%執(zhí)行。
目前，我國采用的供熱價格大體可分為兩類：基于耗熱量或面積的一部制熱價和兩部制熱價。兩部制熱價包括基本熱價和計量熱價?；緹醿r主要反映固定成本，計量熱價主要反映變動成本。
作為城市基礎設施產業(yè)，供熱行業(yè)確定利潤時主要有成本加成法和準許收益法兩種方式。成本加成定價法是按產品單位成本加上一定比例的利潤制定產品價格的方法。準許收益法是在核定準許成本之外，通過監(jiān)管企業(yè)投入資本的準許收益，確定年度準許總收入，進而核定價格。準許收益=可計提收益的有效資產×準許收益率。采用準許收益法時，利潤計算的基準是投資。國家發(fā)展改革委、建設部印發(fā)《關于城市供熱價格管理暫行辦法的通知》（發(fā)改價格〔2007〕1195號）中提出，利潤按成本利潤率計算時，成本利潤率按不高于3%核定；按凈資產收益率計算時，凈資產收益率按照高于長期（5年以上）國債利率2~3個百分點核定。
城鎮(zhèn)集中供熱面臨的主要問題
2022~2023年供暖季，黑龍江等部分地區(qū)發(fā)生棄供、斷供事件，引發(fā)較大輿情。2023年全國兩會期間，多位代表就供熱企業(yè)虧損嚴重、民生供暖難以保障等問題提出提案議案。上述情況無不反映出城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)生態(tài)開始發(fā)生巨大改變，現(xiàn)行城鎮(zhèn)集中供熱面臨問題。
煤炭供需緊張引發(fā)熱價與成本倒掛是直接表現(xiàn)
由于燃料成本占供熱總成本比重較大，自2017年以來，煤炭供應緊張導致煤價上漲，特別是2019~2022年，長協(xié)煤綜合單價上漲幅度達50%以上，市場煤價格更是上漲2~3倍，大幅推升供熱成本。在2022年底供熱用煤納入煤炭長協(xié)保障前，部分企業(yè)一度出現(xiàn)熱費難以彌補燃料費的情況。即便在納入長協(xié)后，受煤炭緊平衡影響導致部分地區(qū)履約率較低、長協(xié)煤產地品質變化等因素影響，供熱燃料成本仍居高不下。與之相對的是我國北方大部分地區(qū)供暖費價格水平10年甚至20年未調整，與當前成本嚴重倒掛。
疫情影響下地方財政緊張、民生保障要求提高等是誘因
新冠肺炎疫情導致的經濟下行壓力使地方財政吃緊，加速了供熱行業(yè)問題的暴露：一是地方財政吃緊導致供熱企業(yè)補貼大幅退坡；二是部分地方政府部門、企事業(yè)單位拖欠熱費，減少供熱企業(yè)收入；三是地方政府財政無法負擔新建供熱工程投入，建設任務轉由供熱企業(yè)承擔。同時，自疫情發(fā)生以來，部分地方政府為保障民生，紛紛提高了本地區(qū)供熱溫度要求，進一步增加了企業(yè)供熱成本。
城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)現(xiàn)狀與城鎮(zhèn)供熱體制改革進程要求不匹配是根本
我國自2003年起推進城鎮(zhèn)供熱體制改革，前后歷經20年，但截至目前我國實施供熱計量收費面積尚不足城鎮(zhèn)集中供熱面積的10%，供熱計量改革推動緩慢。
改革推進緩慢受建筑節(jié)能改造不足、供熱管網智慧化手段欠缺、計量設施落后以及部分地方重視不夠、對供熱企業(yè)激勵不足、相關政策不配套等多方面制約。但問題的關鍵在于以低煤價為基礎的半福利、半公益性質的供熱行業(yè)體制慣性與能源市場化改革趨勢帶來的能源結構轉型間的矛盾。
城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)發(fā)展趨勢分析
能源是工業(yè)的糧食、國民經濟的命脈，是科技發(fā)展的支撐、社會發(fā)展進步的基礎。要分析城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)發(fā)展趨勢，離不開對能源發(fā)展趨勢的分析。
參考供熱計量推行較早的歐洲地區(qū)，就能清晰看出能源結構變化對供熱體制改革的影響。上世紀70年代，受能源危機影響，國際油價由1970年的2.7美元/桶上行至1979年底的40美元/桶，漲幅為14倍。對歐洲各國來說，燃料成本大漲使原福利性供熱體系難以持續(xù)，對供熱帶來巨大影響：一是推行供熱計量，減少能源消耗和浪費，歐洲各國供熱計量改革政策于20世紀70年代末、80年代初密集出臺；二是積極尋找新的熱源進行替代，天然氣產業(yè)發(fā)展壯大就是始于20世紀70年代，天然氣在一次能源中的占比超過煤炭，更是成為歐洲主要的熱力來源；三是綠色環(huán)保理念的興起，呼吁群眾行為節(jié)能和支持綠色能源應用。
當前，我國正面臨百年未有之大變局。城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)持續(xù)幾十年的粗放經營、依靠補貼的運行模式已不可持續(xù)，面對未來城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)發(fā)展趨勢，要看到以下幾個基本點：一是城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)全面市場化，熱力商品化的趨勢不可改變。黨的二十大報告提出：“堅持社會主義市場經濟改革方向”“構建高水平社會主義市場經濟體制”。貫徹落實黨的二十大精神，必須持續(xù)推進市場化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制，進一步激發(fā)市場活力和發(fā)展動力；二是我國經濟高質量發(fā)展，通過創(chuàng)新驅動賦能城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)結構優(yōu)化升級的趨勢不可改變；三是“雙碳”目標下綠色發(fā)展理念對城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)節(jié)能減排要求日益嚴格的趨勢不變；四是電力市場化改革方向和能源安全戰(zhàn)略下，我國能源結構變化調整導致城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)高度依賴的低煤價環(huán)境不復存在的趨勢不可改變。
對城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)的
相關管理建議
因勢利導 順勢而為 合理引入供熱市場化機制
國家層面對于城鎮(zhèn)供熱體制改革和供熱行業(yè)市場化、熱力商品化的相關目標和要求早已明確，而導致改革推進緩慢的建筑節(jié)能改造不足、供熱管網智慧化手段欠缺、計量設施落后等客觀因素，現(xiàn)已逐步得到改進和完善。各地方政府和供熱企業(yè)要充分認識推進城鎮(zhèn)供熱體制改革和供熱計量改革在促進供熱領域節(jié)能減排、緩解冬季用能緊張、保障能源安全等方面的重要意義，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，發(fā)揮主觀能動性，積極參與城鎮(zhèn)集中供熱體制改革和供熱計量改革。
地方各部門協(xié)同施策、政企配合，盡早破除對舊有供熱體制的慣性依賴，科學合理制定計量熱費價格，在減少企業(yè)財政補貼依賴性的同時，保障企業(yè)良性可持續(xù)發(fā)展，理順供熱市場化體制，建立完善城鎮(zhèn)集中供熱市場準入退出機制。
因地制宜 穩(wěn)步推進 加大供熱計量政策扶持和價格改革力度
改革不是一蹴而就的，要穩(wěn)妥有序推進。從歐洲供熱體制改革經驗來看，供熱計量改革是以建筑節(jié)能和管網改造為基礎的。我國幅員遼闊，地方差異大，各地要結合當前地方建筑節(jié)能和管網改造實際情況，對具備改革條件的企業(yè)和用戶及時進行節(jié)能和改造的推廣；對不具備改革條件的，不搞“一刀切”。
一是各地在改革過程中要始終把保障民生放在首要位置，包括保障民生用暖和困難群眾財政保障，運用好政策工具使群眾和供熱企業(yè)合理分享改革紅利，分攤改革成本。二是運用好財政工具鼓勵社會資本參與城鎮(zhèn)集中供熱行業(yè)建設，鼓勵銀行金融機構對建筑節(jié)能改造和管網改造予以支持。三是結合北方大部分地區(qū)長期存在的熱價與成本倒掛問題，因地制宜，穩(wěn)步推進價格改革。為此，一方面要平衡好熱用戶與供熱企業(yè)的關系，合理考慮消費者的承受能力和財政補貼負擔，另一方面，應鼓勵企業(yè)通過“智慧供熱”，合理配置熱源，努力降低燃料及動力消耗，切實解決供熱燃料成本居高不下的問題，為適度調整熱價奠定堅實基礎。
開拓創(chuàng)新 主動進取 通過技術創(chuàng)新實現(xiàn)城鎮(zhèn)集中供熱產業(yè)轉型升級
供熱企業(yè)要發(fā)揮改革建設主體責任。充分認識改革是建立適應我國新的能源結構的供熱市場化體制這一核心目標，圍繞節(jié)能降耗減排，形成智慧化、數(shù)字化的用戶可控供熱計量體系。
一是積極探索新能源、可再生能源、儲能（熱）、綠電與供熱系統(tǒng)結合，鼓勵相關技術和產業(yè)發(fā)展，解決燃煤熱電聯(lián)產企業(yè)受供熱影響難以承擔調峰考核的問題，實現(xiàn)熱電解耦。二是加強供熱系統(tǒng)軟件投入開發(fā)，運用5G、無人值守等先進技術為供熱系統(tǒng)智慧化、數(shù)字化賦能。三是供熱企業(yè)應積極探索合同能源管理、服務外包和第三方參與供熱計量改造和管網建設等新模式、新業(yè)態(tài)。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2023年12期，張理馳、續(xù)維佳、秦緒龍供職于國家發(fā)展改革委價格成本調查中心
