中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：11月10日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立煤電容量電價(jià)機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2023〕1501號(hào)）（以下簡稱“1501號(hào)文”），明確提出，對(duì)合規(guī)在運(yùn)的公用煤電機(jī)組實(shí)施“容量+電量”的兩部制電價(jià)機(jī)制；在實(shí)施全國統(tǒng)一的用于計(jì)算容量電價(jià)的煤電機(jī)組固定成本標(biāo)準(zhǔn)（每年每千瓦330元）基礎(chǔ)上，結(jié)合各地電力清潔轉(zhuǎn)型的差異，采用差異化的各地容量電價(jià)具體水平又分類分檔；煤電容量電費(fèi)納入系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用，每月由工商業(yè)用戶按照當(dāng)月用電量比例分?jǐn)?。文件還明確了對(duì)煤電機(jī)組容量電費(fèi)考核。理解煤電容量電價(jià)機(jī)制政策，至少應(yīng)從以下幾方面。
對(duì)煤電容量電價(jià)機(jī)制驅(qū)動(dòng)因素的理解
近年來，我國風(fēng)光新能源發(fā)電快速發(fā)展。與2015年相比，風(fēng)光新能源2022年發(fā)電量占比從4%增長到14%，發(fā)電裝機(jī)占比從11%增長到30%。2022年新增發(fā)電量和新增發(fā)電裝機(jī)中，風(fēng)光新能源占比分別達(dá)到了70%和66%。新能源發(fā)電是間歇性、變動(dòng)性電源，在提供保障系統(tǒng)發(fā)電充裕性（即有效容量）方面作用非常有限，因此，需要其他電源提供系統(tǒng)發(fā)電充裕性和足夠的調(diào)節(jié)能力。在我國，現(xiàn)階段只有煤電才能滿足新能源如此快速的發(fā)展和大規(guī)模接網(wǎng)需要，在用電高峰或大面積新能源發(fā)電出力減少時(shí)段提供頂峰出力。煤電的這種保障系統(tǒng)發(fā)電充裕性的價(jià)值需要通過某種途徑得以貨幣化體現(xiàn)。
采用單一的電量電價(jià)，僅僅靠發(fā)電量一條成本回收途徑，不能體現(xiàn)煤電保障發(fā)電充裕性的價(jià)值。因?yàn)楹笳叩淖饔檬恰盀橄到y(tǒng)運(yùn)行提供安全感和可靠性”，這不是用電量的多少可以衡量的。
以上這兩點(diǎn)中，前者是新型電力系統(tǒng)和新型能源體系構(gòu)建過程中無法避免的必然性問題。新能源發(fā)電在技術(shù)創(chuàng)新、資本加持和社會(huì)導(dǎo)向的“三重”驅(qū)動(dòng)下，在發(fā)電量、裝機(jī)上逐漸實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)發(fā)電的替代，但是在確保系統(tǒng)發(fā)電充裕性（即確保有效容量）方面，就顯得力不從心了。新能源發(fā)展規(guī)模越大，發(fā)展越快，電力系統(tǒng)對(duì)有效容量的需求也越高，有效容量的價(jià)值也越高。
在新能源發(fā)電占比逐漸提高的局面下，電量價(jià)值“一家獨(dú)大”的局面逐漸被電能量價(jià)值、調(diào)節(jié)價(jià)值、有效容量價(jià)值和環(huán)境價(jià)值“四個(gè)支柱”所取代。這四個(gè)價(jià)值中，電能量價(jià)值可以通過電力中長期或現(xiàn)貨市場(chǎng)得以實(shí)現(xiàn)貨幣化，調(diào)節(jié)價(jià)值可以通過輔助服務(wù)市場(chǎng)得以貨幣化實(shí)現(xiàn)，環(huán)境價(jià)值可以通過綠電、綠證，甚至碳市場(chǎng)得以貨幣化實(shí)現(xiàn)，但僅有容量價(jià)值尚未實(shí)現(xiàn)貨幣化體現(xiàn)。這也遏制了有效容量提供商的投資積極性。
因此，非常有必要建立電源的有效容量價(jià)值的貨幣化體現(xiàn)途徑，而煤電應(yīng)該是優(yōu)先選項(xiàng)。
對(duì)煤電容量電價(jià)機(jī)制出臺(tái)時(shí)機(jī)的理解
如何實(shí)現(xiàn)有效容量價(jià)值貨幣化體現(xiàn)，不是新能源發(fā)電規(guī)?；l(fā)展帶來的獨(dú)有問題。那為什么在當(dāng)前才出臺(tái)煤電容量電價(jià)機(jī)制？這可以從“三個(gè)確定性”和“一個(gè)不確定性”的角度分析。
“第一個(gè)確定性”——煤電仍然將在未來一個(gè)較長時(shí)期承擔(dān)著穩(wěn)價(jià)和保供的重要作用，其他電源還很難替代。一是煤電對(duì)全社會(huì)用電成本影響大。長期以來，煤電是我國電能的主體來源。從2015年到2022年，我國煤電裝機(jī)占比從59%降低到44%，但煤電發(fā)電量占比僅從68%降低到58%。在此背景下，煤電價(jià)格的變化將對(duì)下游用戶，乃至我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)用電成本影響巨大。二是煤電企業(yè)仍是我國應(yīng)急保供的電源責(zé)任主體。我國煤電央企國企占比高，發(fā)揮著重要作用。在“兜底”保障、應(yīng)急任務(wù)方面，煤電企業(yè)要投入大量資金和資源，煤電企業(yè)營收和經(jīng)濟(jì)效益容易受到非市場(chǎng)化任務(wù)影響?？梢?，煤電行業(yè)整體的發(fā)展和經(jīng)營情況直接關(guān)系到生產(chǎn)生活的方方面面，與新能源發(fā)電需要實(shí)現(xiàn)安全、可靠、有序的替代。這個(gè)過程肯定不止十年、二十年。
“第二個(gè)確定性”——上游煤炭價(jià)格仍將在較長時(shí)期內(nèi)對(duì)煤電的發(fā)電成本產(chǎn)生重要影響。煤電發(fā)電成本中燃料成本占比高，與上游煤炭市場(chǎng)和價(jià)格呈現(xiàn)強(qiáng)關(guān)聯(lián)性。通常，煤電發(fā)電成本中燃料成本占比超過70%。某種意義上說，上游煤炭價(jià)格在很大程度上決定了煤電發(fā)電成本和企業(yè)盈利能力。這也是煤電行業(yè)成本“脆弱性”的具體體現(xiàn)。高煤價(jià)對(duì)煤電行業(yè)的影響在2021年下半年體現(xiàn)得非常明顯。“1439號(hào)”文將煤電發(fā)電量全部放入市場(chǎng)，并將煤電市場(chǎng)交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍擴(kuò)大到基準(zhǔn)價(jià)的20%，但在上游煤價(jià)變化面前，有時(shí)又顯得力道不夠。破解煤炭價(jià)格與煤電成本高關(guān)聯(lián)性困境，將是一個(gè)長期、復(fù)雜的過程。
“第三個(gè)確定性”——高比例新能源電力系統(tǒng)將呈現(xiàn)“量力分化、供需協(xié)同”，系統(tǒng)對(duì)高比例新能源發(fā)電的消納成本將呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)。高比例新能源電力系統(tǒng)需要從電力平衡、電量平衡、應(yīng)急備用等多方面，投入更多的資源，系統(tǒng)運(yùn)行與風(fēng)光及氣象條件、調(diào)節(jié)平衡和應(yīng)急資源手段緊密相關(guān)。這不僅需要對(duì)電力系統(tǒng)的物理基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模改造、升級(jí)，還需要投入大量資源在系統(tǒng)數(shù)字化、智能化上，提高整個(gè)系統(tǒng)的“可觀、可測(cè)、可控”水平，提高電力系統(tǒng)的時(shí)空平衡能力。這些都需要大量投資，相關(guān)成本包括：接入系統(tǒng)成本、電網(wǎng)改擴(kuò)新建成本、運(yùn)行平衡成本和容量充裕性成本等。這些成本投入都是為了一個(gè)共同目標(biāo)——更多地消納新能源發(fā)電，構(gòu)成了新能源消納成本。與發(fā)電成本相比，新能源消納成本往往被人們所忽視，將其置于新能源開發(fā)利用總成本之外。隨著電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的發(fā)展，運(yùn)行平衡成本可以通過輔助服務(wù)市場(chǎng)回收，接入系統(tǒng)和電網(wǎng)改擴(kuò)新建成本經(jīng)過一定的監(jiān)審、定價(jià)過程后可以通過輸配電價(jià)回收，而容量充裕性成本尚未建立合適的回收渠道（盡管在山東等地出臺(tái)了容量補(bǔ)償機(jī)制）。隨著高比例新能源電力系統(tǒng)峰谷差被進(jìn)一步拉大，有效容量的價(jià)值更加凸顯，如何實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的貨幣回收將是一個(gè)重大、現(xiàn)實(shí)問題。
“一個(gè)不確定性”——電力供需對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)煤電上網(wǎng)電價(jià)的影響，以及新能源發(fā)電進(jìn)入電力市場(chǎng)將給電能量價(jià)格水平帶來不確定性。第一，高邊際成本的煤電與幾乎0邊際成本的新能源發(fā)電同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，本身就已處于“下風(fēng)”，而且新能源發(fā)電在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中處于優(yōu)先調(diào)度地位，在風(fēng)光發(fā)電大發(fā)的小負(fù)荷時(shí)段，煤電機(jī)組還要考慮到啟停成本等問題，只能硬抗低電價(jià)，甚至0電價(jià)、負(fù)電價(jià)。第二，電力供需情況是電力現(xiàn)貨出清價(jià)格的關(guān)鍵影響因素之一，現(xiàn)貨價(jià)格水平直接影響發(fā)電企業(yè)的收入。盡管現(xiàn)貨市場(chǎng)電量交易規(guī)模占比低，但是電力現(xiàn)貨價(jià)格水平對(duì)于形成電力中長期協(xié)議價(jià)格卻有著重要參考作用。第三，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)下，給檢修期間的發(fā)電機(jī)組是否分配中長期合約電量，也會(huì)給機(jī)組帶來收益上的不確定性，這取決于中長期價(jià)格與現(xiàn)貨價(jià)格的關(guān)系。第四，當(dāng)前我國各地電力現(xiàn)貨市場(chǎng)還處于建設(shè)期、完善期，各地規(guī)則差異較大，包括最高和最低限價(jià)、現(xiàn)貨市場(chǎng)與輔助服務(wù)市場(chǎng)銜接、現(xiàn)貨市場(chǎng)與中長期市場(chǎng)的銜接、省內(nèi)與省間現(xiàn)貨市場(chǎng)的銜接、儲(chǔ)能和新能源發(fā)電參與電力現(xiàn)貨市場(chǎng)等，都會(huì)對(duì)電能量價(jià)格產(chǎn)生不確定性。因此，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)中，電能量價(jià)格的特點(diǎn)就是“充滿不確定性”，給電力市場(chǎng)中的發(fā)電企業(yè)帶來新課題。
這“三個(gè)確定性和一個(gè)不確定性”對(duì)煤電行業(yè)的現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)性分析、財(cái)務(wù)分析模型帶來了深刻沖擊，給煤電項(xiàng)目投資回報(bào)帶來更多的“不確定性”，例如，每年的保供任務(wù)的不確定性、煤炭價(jià)格水平的不確定性、中長期和現(xiàn)貨市場(chǎng)電價(jià)水平的不確定性等。為了與新能源發(fā)電間歇性、變動(dòng)性相匹配，確保電力系統(tǒng)的發(fā)電充裕性，保證一定規(guī)模的有效容量，保留一定規(guī)模的煤電是必要的。即使在碳中和之后，中國的電力系統(tǒng)也還需要一定的煤電機(jī)組承擔(dān)平衡和保障充裕性的作用，中國的降煤增綠需要一個(gè)過程。近年來，我國煤電投資已經(jīng)呈現(xiàn)快速降低趨勢(shì)，盡管又有一些火電項(xiàng)目在近期獲批，但是，以存量為主的煤電發(fā)展新格局已經(jīng)形成。
圖1給出了過去十年我國電源投資結(jié)構(gòu)的變化情況。由圖所示可見，2012-2022年，我國火電投資占比從27%降低到12%，而風(fēng)光新能源發(fā)電投資占比從19%增長到65%?？梢娦履茉窗l(fā)電投資持續(xù)較快增長是我國電源投資增長的主要驅(qū)動(dòng)力。如何發(fā)揮好存量煤電的作用，確保其適應(yīng)向基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性電源并重轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，支撐電力綠色轉(zhuǎn)型，因此，此次煤電容量電價(jià)機(jī)制的出臺(tái)主要是為了解決存量煤電項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力和加快轉(zhuǎn)型之間的矛盾，而不是為了未來吸引更多火電項(xiàng)目投資的。
圖1 2012-2022年我國電源年投資結(jié)構(gòu)變化 數(shù)據(jù)來源：中電聯(lián)
幾點(diǎn)建議
一是重視建立計(jì)算容量電價(jià)的煤電機(jī)組固定成本標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系和滾動(dòng)修訂機(jī)制，確保容量電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能更好反映煤電行業(yè)的經(jīng)營和盈虧情況。“1501號(hào)文”明確規(guī)定，煤電容量電價(jià)按照回收煤電機(jī)組一定比例固定成本的方式確定。這里面的關(guān)鍵詞是“一定比例固定成本”。如何界定煤電項(xiàng)目的固定成本，將是一個(gè)關(guān)鍵問題。煤電項(xiàng)目的固定成本主要包括折舊費(fèi)、攤銷費(fèi)、工資或薪酬（不含計(jì)件工資）、借款利息、修理費(fèi)和其他費(fèi)用等。而根據(jù)煤電機(jī)組固定成本標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得到的煤電容量電價(jià)，成為系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)的一部分，隨用電量在工商業(yè)用戶身上收取，因此，煤電機(jī)組固定成本標(biāo)準(zhǔn)與重大公共利益緊密相關(guān)，應(yīng)該將其置于公眾視野之內(nèi)，在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)則透明、第三方評(píng)估的基礎(chǔ)上形成并滾動(dòng)修訂、向社會(huì)公布。重點(diǎn)是對(duì)燃煤發(fā)電項(xiàng)目與容量電價(jià)計(jì)算相關(guān)參數(shù)的確定，包括相關(guān)固定資產(chǎn)范圍、折舊年限和方法、人員工資水平、各類修理費(fèi)和攤銷費(fèi)比例、長期和中短期借款細(xì)分等。
二是重視建立煤電功能轉(zhuǎn)型程度相關(guān)評(píng)價(jià)體系，確保煤電容量電價(jià)機(jī)制實(shí)施能與煤電功能轉(zhuǎn)型相匹配。“1501號(hào)文”提出，容量電價(jià)水平根據(jù)轉(zhuǎn)型進(jìn)度等實(shí)際情況合理確定并逐步調(diào)整，充分體現(xiàn)煤電對(duì)電力系統(tǒng)的支撐調(diào)節(jié)價(jià)值，確保煤電行業(yè)持續(xù)健康運(yùn)行，并規(guī)定分地區(qū)差異化煤電容量電價(jià)。煤電功能轉(zhuǎn)型及其相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)核心指標(biāo)，直接涉及到一個(gè)地區(qū)煤電容量電價(jià)水平。對(duì)于該指標(biāo)，僅僅采用發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)的變化是沒有說服力的，因?yàn)椋?022年與2016年相比，在全國平均發(fā)電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)下降3%情況下，我國煤電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)還增長了7.4個(gè)百分點(diǎn)。建議加強(qiáng)和完善對(duì)煤電功能轉(zhuǎn)型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的相關(guān)研究，建立一套可計(jì)算、可量化、可校核的計(jì)算方法與評(píng)價(jià)模型，確保各地區(qū)煤電容量電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更符合本地電力綠色轉(zhuǎn)型的實(shí)際情況。
三是重視建立煤電容量電費(fèi)對(duì)工商業(yè)電價(jià)影響程度評(píng)價(jià)體系，確保在工商業(yè)用戶電價(jià)承受范圍內(nèi)進(jìn)行煤電容量電費(fèi)分?jǐn)偂?/strong>“1501號(hào)文”規(guī)定，各地煤電容量電費(fèi)納入系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用，每月由工商業(yè)用戶按當(dāng)月用電量比例分?jǐn)偅呻娋W(wǎng)企業(yè)按月發(fā)布、滾動(dòng)清算。各地工商業(yè)用電量規(guī)模有差異，合規(guī)煤電裝機(jī)規(guī)模有差異。從文件附件給出的高比例省份包括河南、湖南、四川、云南、重慶、青海、廣西，大部分為中部和西南部省份，除了河南外，其余省份火電（主要是煤電）裝機(jī)容量較小，給當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)用戶電價(jià)帶來的影響相對(duì)較小。對(duì)于煤電大省的煤電容量電價(jià)機(jī)制實(shí)施更應(yīng)該關(guān)注對(duì)當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)用戶電價(jià)的影響評(píng)估，適時(shí)調(diào)整比例系數(shù)，確保電力綠色轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。
