01.引言
近年來，為深入貫徹黨的二十大精神和習近平總書記“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，落實黨中央、國務院決策部署，推動完善綠證制度，一系列支撐性文件接連發(fā)布，對綠證的核發(fā)、交易、認證等各環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，為保障能源安全可靠供應、實現(xiàn)碳達峰碳中和目標、推動經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。為推動相關政策的落地實施、促進綠證交易的長遠發(fā)展，本文在回顧綠證政策沿革的基礎上，重點對綠證特別是補貼綠證相關政策落地的配套措施提出相關建議。
02.綠證交易政策沿革
（一）綠證核發(fā)與自愿認購起始階段
2016年2月，國家能源局《關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》（國能新能〔2016〕54號）首次提出建立非水電可再生能源電量比重指標和綠證交易機制。2017年1月，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》（發(fā)改能源〔2017〕132號）（以下簡稱“132號文”），開啟了我國綠證核發(fā)和自愿認購工作，將享受中央政府補貼的陸上集中風力、光伏發(fā)電項目納入綠證核發(fā)與交易范圍，發(fā)電企業(yè)須在綠證收益與電量補貼之間“二選一”。全國綠色電力證書認購交易平臺于2017年7月正式上線。2019年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《關于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號），提出部分條件好的地區(qū)已基本具備與燃煤標桿上網(wǎng)電價平價的條件，鼓勵平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目通過綠證交易獲得合理收益補償，進一步將綠證范圍拓展至平價上網(wǎng)的陸上集中風力、光伏發(fā)電項目。
（二）可再生能源電力消納責任權重考核機制探索階段
國家發(fā)展改革委、國家能源局于2019年5月印發(fā)《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號），建立了可再生能源電力消納責任權重機制，明確電力物理消納是完成消納責任的主要方式，并以消納量交易、綠證交易作為補充方式。2020年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關于印發(fā)各省級行政區(qū)域2020年可再生能源電力消納責任權重的通知》（發(fā)改能源〔2020〕767號），統(tǒng)籌提出了2020年可再生能源消納考核指標。但是，消納責任考核目標根據(jù)資源稟賦和省間電力送受情況分省核定，存在通過消納量交易即可低成本完成消納責任權重的情況。由于消納責任未落實到市場主體，該機制未能有效提升綠證消費需求。
（三）綠證全流程完善階段
2022年9月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關于推動電力交易機構開展綠色電力證書交易的通知》(發(fā)改辦體改〔2022〕797號），推動電力交易機構開展綠證交易。2022年10月，國家能源局發(fā)布《關于完善可再生能源綠色電力證書制度的通知(征求意見稿）》，提出要進一步完善可再生能源電力證書制度，明確綠證定義，規(guī)范綠證核發(fā)，完善綠證交易，強化綠證應用。2022年11月，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、國家能源局公開發(fā)布《關于進一步做好新增可再生能源消費總量控制有關工作的通知》(發(fā)改運行〔2022〕1258號），明確新增可再生能源消費不納入能源總量和強度控制，并以綠證作為可再生能源電力消費量認定的基本憑證。
（四）綠證交易全覆蓋階段
2023年2月，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關于享受中央政府補貼的綠電項目參與綠電交易有關事項的通知》（發(fā)改體改〔2023〕75號）（以下簡稱“75號文”），明確將享受國家補貼的綠色電力參加綠電交易產(chǎn)生的溢價收益及對應的綠證交易收益等額沖抵補貼或歸國家所有，廢除了補貼項目綠證收益與電量補貼“二選一”的政策，并促進補貼綠證的定價基礎與平價綠證并軌。2023年7月，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進可再生能源電力消費的通知》（發(fā)改能源〔2023〕1044號）（以下簡稱“1044號文”），實現(xiàn)了對可再生能源電量核發(fā)綠證的全覆蓋，進一步明確了綠證的權威性、唯一性和通用性，將為我國構建以綠證為核心的可再生能源發(fā)展生態(tài)圈奠定堅實基礎。
03.“75號文”突破性解決了帶補貼可再生能源參與綠電綠證交易的主要問題
“75號文”旨在推進帶補貼可再生能源參與綠電綠證交易，在減輕國家可再生能源補貼壓力的同時，更好實現(xiàn)綠色電力的環(huán)境價值。相較于“132號文”，“75號文”的重大突破在于，將“電量沖抵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a貼沖抵”，使得補貼綠證的錨定價格不再是補貼收益，而是與平價綠證相同的環(huán)境價值，由此奠定了補貼綠證與平價綠證同臺交易的基礎，也有助于促進兩種綠證的同等認可?！?5號文”的重點內(nèi)容理解如下：
（一）明確了帶補貼可再生能源參與綠電及綠證交易的方式。將帶補貼可再生能源分為兩類，一類是保障性收購帶補貼可再生能源（即納入優(yōu)先發(fā)電計劃的可再生能源），另一類是非保障性收購帶補貼可再生能源（即未納入優(yōu)先發(fā)電計劃的可再生能源）。其中，保障性收購帶補貼可再生能源由電網(wǎng)企業(yè)以市場賣方的身份直接參加綠電交易，或由北京、廣州結算公司以市場賣方的身份直接參加綠證交易；非保障性收購的帶補貼可再生能源自行參與或委托電網(wǎng)企業(yè)代其參加綠電交易，自行參與或委托北京、廣州結算公司代其參加綠證交易。
（二）明確了帶補貼可再生能源參與綠電及綠證交易的收益管理方式。帶補貼可再生能源參與綠電交易產(chǎn)生的溢價收益或參與綠證交易的收益，由北京、廣州結算公司單獨記賬、專戶管理，本年度歸集后按程序報財政部門批準后，專項用于解決可再生能源補貼缺口。
（三）明確了帶補貼可再生能源參與綠電交易達到一定條件可享受優(yōu)先兌付補貼。綠電交易結算電量占上網(wǎng)電量比例超過50%且不低于本地區(qū)綠電結算電量平均水平的綠電項目，經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)審核后可優(yōu)先兌付可再生能源補貼。
04.“1044號文”政策落地的配套措施建議
“1044號文”在綠證的適用范圍、核發(fā)、交易、應用和鼓勵綠色電力消費等方面都做了詳細部署，實現(xiàn)綠證對可再生能源電力的全覆蓋，對我國完善綠色發(fā)展政策、穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和有重大意義。“1044號文”基本理順了綠證的供給側(cè)機制，但綠證核發(fā)的全覆蓋使得市場中的綠證供給大大增加，若購證主體的新增需求不能大幅增加，短期內(nèi)供過于求的局面將進一步加劇。本文對綠證需求側(cè)機制和交易機制的優(yōu)化完善提出如下建議：
（一）鼓勵綠色電力消費方面
1.進一步解放用戶綠證需求，拓展應用場景，促進綠色消費。“1044號文”將鼓勵綠色電力消費作為刺激綠證需求的重點措施，通過深入開展綠證宣傳和推廣工作，推動全社會綠色低碳生產(chǎn)生活新風尚。在目前尚未建立綠證配額責任制的情況下，可研究在國家宏觀目標基礎上，逐步提高可再生能源消納考核指標要求，將消納責任落實到市場主體，提升市場主體的綠證交易意愿。同時，需研究進一步發(fā)揮“有效市場”與“有為政府”合力，促進國內(nèi)綠證在我國范圍內(nèi)的使用，引導提升國內(nèi)綠證相對于國際綠證的認可度。
2.構建基于綠證的多層級綠色電力消費量核算機制。著力解決用電場所、市場主體、工業(yè)園區(qū)、行政區(qū)域的綠色用電力消費核算問題，推動可再生能源消費量不納入能耗總量控制的政策落地，不斷挖掘綠色電力消費數(shù)據(jù)價值。同時，進一步拓寬綠色用電核算和認證結果的應用范圍，全面擴大社會對綠色電力消費的認可度和市場需求，實現(xiàn)綠證交易活躍度明顯提升，綠證被充分交易。
（二）完善綠證市場機制方面
1.持續(xù)完善綠證市場機制設計和交易規(guī)則?！?044號文”提出集中競價交易按需適時組織開展，補貼綠證初期以雙邊和掛牌方式為主，該交易方式的選擇有助于避免在當前供需形勢下，因交易方式導致低價競爭、拉低市場價格。在此基礎上，還需加強綠證市場頂層機制體系設計，促進綠證市場與電力市場的有效銜接，完善綠證全生命周期溯源機制；市場初期合理設置市場價格下限，解決低價競爭可能引發(fā)的市場價格失靈問題；在短期內(nèi)供給側(cè)補貼綠證和平價綠證規(guī)模較大的形勢下，需要引導市場主體做好綠證“量”、“價”和“有效期”三者的有機平衡，以合理反映綠證的環(huán)境價值，促進綠證市場的高效運行。此外，可研究適時開放綠證的多次交易，探索引入做市商等多類市場主體，增加市場流動性，促進綠電市場與綠證市場的有效銜接。
2.建立基于綠證的綠色電力消費認證機制?！?044號文”規(guī)定，綠證自電量生產(chǎn)月起，僅有2年有效期，過期綠證將不能開展綠色電力消費認證。在做好鼓勵綠色電力消費工作的同時，需建立基于綠證的綠色電力消費認證機制，簡化綠證認證的相關流程，提高認證的及時性與便利性，緩解購證主體對綠證有效期的焦慮。
（三）促進綠證國際化與電碳銜接方面
1.妥善解決環(huán)境價值的重復計算問題，促進實現(xiàn)國內(nèi)綠證體系的國際互認?！?044號文”規(guī)定，我國可再生能源電量原則上只能申領國內(nèi)綠證，并明確其環(huán)境屬性的唯一性，客觀上會為國內(nèi)綠證的國際認可提供基礎，同時促進國內(nèi)與國際綠證市場的價格趨同。在此基礎上，需要妥善解決環(huán)境價值可能存在的重復計算問題，如避免同一發(fā)電項目重復申請綠證與CCER、完善區(qū)域電網(wǎng)碳排放因子計算方式等。與此同時，還需逐步解決數(shù)據(jù)收集復雜性、數(shù)據(jù)不完整性或不準確性等各類問題，實現(xiàn)電碳數(shù)據(jù)、國內(nèi)外數(shù)據(jù)的互通共享，多措并舉促進實現(xiàn)國內(nèi)綠證體系的國際互認。
2.推動綠證市場與CCER、碳市場的有效銜接和互認抵消?！?044號文”提出研究推進綠證與全國碳排放權交易機制、溫室氣體自愿減排機制的銜接協(xié)調(diào)，為電碳的有效銜接和互認抵消指明方向。在此基礎上，需要建立一套明確的互認標準和核算方案，將綠證納入碳市場相關核算體系，實現(xiàn)電碳有效銜接。
05.未來展望
隨著新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制及歐洲碳關稅對出口企業(yè)的要求等政策的實施，綠電綠證將越發(fā)重要。當前，“75號文”和“1044號文”已拉開了新階段綠證交易的序幕，綠證供給側(cè)改革已向前邁出一大步，相信通過“有效市場”、“有為政府”及各方的共同努力，需求側(cè)改革的相關配套機制將加快建立，綠證交易將逐步完善，并將在推動經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。
