01.引言
近年來，為深入貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平總書記“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，推動(dòng)完善綠證制度，一系列支撐性文件接連發(fā)布，對(duì)綠證的核發(fā)、交易、認(rèn)證等各環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，為保障能源安全可靠供應(yīng)、實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。為推動(dòng)相關(guān)政策的落地實(shí)施、促進(jìn)綠證交易的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，本文在回顧綠證政策沿革的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)綠證特別是補(bǔ)貼綠證相關(guān)政策落地的配套措施提出相關(guān)建議。
02.綠證交易政策沿革
（一）綠證核發(fā)與自愿認(rèn)購起始階段
2016年2月，國家能源局《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》（國能新能〔2016〕54號(hào)）首次提出建立非水電可再生能源電量比重指標(biāo)和綠證交易機(jī)制。2017年1月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》（發(fā)改能源〔2017〕132號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“132號(hào)文”），開啟了我國綠證核發(fā)和自愿認(rèn)購工作，將享受中央政府補(bǔ)貼的陸上集中風(fēng)力、光伏發(fā)電項(xiàng)目納入綠證核發(fā)與交易范圍，發(fā)電企業(yè)須在綠證收益與電量補(bǔ)貼之間“二選一”。全國綠色電力證書認(rèn)購交易平臺(tái)于2017年7月正式上線。2019年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號(hào)），提出部分條件好的地區(qū)已基本具備與燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)平價(jià)的條件，鼓勵(lì)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目和低價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目通過綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償，進(jìn)一步將綠證范圍拓展至平價(jià)上網(wǎng)的陸上集中風(fēng)力、光伏發(fā)電項(xiàng)目。
（二）可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核機(jī)制探索階段
國家發(fā)展改革委、國家能源局于2019年5月印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)），建立了可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重機(jī)制，明確電力物理消納是完成消納責(zé)任的主要方式，并以消納量交易、綠證交易作為補(bǔ)充方式。2020年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)各省級(jí)行政區(qū)域2020年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的通知》（發(fā)改能源〔2020〕767號(hào)），統(tǒng)籌提出了2020年可再生能源消納考核指標(biāo)。但是，消納責(zé)任考核目標(biāo)根據(jù)資源稟賦和省間電力送受情況分省核定，存在通過消納量交易即可低成本完成消納責(zé)任權(quán)重的情況。由于消納責(zé)任未落實(shí)到市場(chǎng)主體，該機(jī)制未能有效提升綠證消費(fèi)需求。
（三）綠證全流程完善階段
2022年9月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)電力交易機(jī)構(gòu)開展綠色電力證書交易的通知》(發(fā)改辦體改〔2022〕797號(hào)），推動(dòng)電力交易機(jī)構(gòu)開展綠證交易。2022年10月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于完善可再生能源綠色電力證書制度的通知(征求意見稿）》，提出要進(jìn)一步完善可再生能源電力證書制度，明確綠證定義，規(guī)范綠證核發(fā)，完善綠證交易，強(qiáng)化綠證應(yīng)用。2022年11月，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計(jì)局、國家能源局公開發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好新增可再生能源消費(fèi)總量控制有關(guān)工作的通知》(發(fā)改運(yùn)行〔2022〕1258號(hào)），明確新增可再生能源消費(fèi)不納入能源總量和強(qiáng)度控制，并以綠證作為可再生能源電力消費(fèi)量認(rèn)定的基本憑證。
（四）綠證交易全覆蓋階段
2023年2月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于享受中央政府補(bǔ)貼的綠電項(xiàng)目參與綠電交易有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改體改〔2023〕75號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“75號(hào)文”），明確將享受國家補(bǔ)貼的綠色電力參加綠電交易產(chǎn)生的溢價(jià)收益及對(duì)應(yīng)的綠證交易收益等額沖抵補(bǔ)貼或歸國家所有，廢除了補(bǔ)貼項(xiàng)目綠證收益與電量補(bǔ)貼“二選一”的政策，并促進(jìn)補(bǔ)貼綠證的定價(jià)基礎(chǔ)與平價(jià)綠證并軌。2023年7月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進(jìn)可再生能源電力消費(fèi)的通知》（發(fā)改能源〔2023〕1044號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“1044號(hào)文”），實(shí)現(xiàn)了對(duì)可再生能源電量核發(fā)綠證的全覆蓋，進(jìn)一步明確了綠證的權(quán)威性、唯一性和通用性，將為我國構(gòu)建以綠證為核心的可再生能源發(fā)展生態(tài)圈奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
03.“75號(hào)文”突破性解決了帶補(bǔ)貼可再生能源參與綠電綠證交易的主要問題
“75號(hào)文”旨在推進(jìn)帶補(bǔ)貼可再生能源參與綠電綠證交易，在減輕國家可再生能源補(bǔ)貼壓力的同時(shí)，更好實(shí)現(xiàn)綠色電力的環(huán)境價(jià)值。相較于“132號(hào)文”，“75號(hào)文”的重大突破在于，將“電量沖抵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤把a(bǔ)貼沖抵”，使得補(bǔ)貼綠證的錨定價(jià)格不再是補(bǔ)貼收益，而是與平價(jià)綠證相同的環(huán)境價(jià)值，由此奠定了補(bǔ)貼綠證與平價(jià)綠證同臺(tái)交易的基礎(chǔ)，也有助于促進(jìn)兩種綠證的同等認(rèn)可。“75號(hào)文”的重點(diǎn)內(nèi)容理解如下：
（一）明確了帶補(bǔ)貼可再生能源參與綠電及綠證交易的方式。將帶補(bǔ)貼可再生能源分為兩類，一類是保障性收購帶補(bǔ)貼可再生能源（即納入優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的可再生能源），另一類是非保障性收購帶補(bǔ)貼可再生能源（即未納入優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的可再生能源）。其中，保障性收購帶補(bǔ)貼可再生能源由電網(wǎng)企業(yè)以市場(chǎng)賣方的身份直接參加綠電交易，或由北京、廣州結(jié)算公司以市場(chǎng)賣方的身份直接參加綠證交易；非保障性收購的帶補(bǔ)貼可再生能源自行參與或委托電網(wǎng)企業(yè)代其參加綠電交易，自行參與或委托北京、廣州結(jié)算公司代其參加綠證交易。
（二）明確了帶補(bǔ)貼可再生能源參與綠電及綠證交易的收益管理方式。帶補(bǔ)貼可再生能源參與綠電交易產(chǎn)生的溢價(jià)收益或參與綠證交易的收益，由北京、廣州結(jié)算公司單獨(dú)記賬、專戶管理，本年度歸集后按程序報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)后，專項(xiàng)用于解決可再生能源補(bǔ)貼缺口。
（三）明確了帶補(bǔ)貼可再生能源參與綠電交易達(dá)到一定條件可享受優(yōu)先兌付補(bǔ)貼。綠電交易結(jié)算電量占上網(wǎng)電量比例超過50%且不低于本地區(qū)綠電結(jié)算電量平均水平的綠電項(xiàng)目，經(jīng)電網(wǎng)企業(yè)審核后可優(yōu)先兌付可再生能源補(bǔ)貼。
04.“1044號(hào)文”政策落地的配套措施建議
“1044號(hào)文”在綠證的適用范圍、核發(fā)、交易、應(yīng)用和鼓勵(lì)綠色電力消費(fèi)等方面都做了詳細(xì)部署，實(shí)現(xiàn)綠證對(duì)可再生能源電力的全覆蓋，對(duì)我國完善綠色發(fā)展政策、穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和有重大意義?！?044號(hào)文”基本理順了綠證的供給側(cè)機(jī)制，但綠證核發(fā)的全覆蓋使得市場(chǎng)中的綠證供給大大增加，若購證主體的新增需求不能大幅增加，短期內(nèi)供過于求的局面將進(jìn)一步加劇。本文對(duì)綠證需求側(cè)機(jī)制和交易機(jī)制的優(yōu)化完善提出如下建議：
（一）鼓勵(lì)綠色電力消費(fèi)方面
1.進(jìn)一步解放用戶綠證需求，拓展應(yīng)用場(chǎng)景，促進(jìn)綠色消費(fèi)。“1044號(hào)文”將鼓勵(lì)綠色電力消費(fèi)作為刺激綠證需求的重點(diǎn)措施，通過深入開展綠證宣傳和推廣工作，推動(dòng)全社會(huì)綠色低碳生產(chǎn)生活新風(fēng)尚。在目前尚未建立綠證配額責(zé)任制的情況下，可研究在國家宏觀目標(biāo)基礎(chǔ)上，逐步提高可再生能源消納考核指標(biāo)要求，將消納責(zé)任落實(shí)到市場(chǎng)主體，提升市場(chǎng)主體的綠證交易意愿。同時(shí)，需研究進(jìn)一步發(fā)揮“有效市場(chǎng)”與“有為政府”合力，促進(jìn)國內(nèi)綠證在我國范圍內(nèi)的使用，引導(dǎo)提升國內(nèi)綠證相對(duì)于國際綠證的認(rèn)可度。
2.構(gòu)建基于綠證的多層級(jí)綠色電力消費(fèi)量核算機(jī)制。著力解決用電場(chǎng)所、市場(chǎng)主體、工業(yè)園區(qū)、行政區(qū)域的綠色用電力消費(fèi)核算問題，推動(dòng)可再生能源消費(fèi)量不納入能耗總量控制的政策落地，不斷挖掘綠色電力消費(fèi)數(shù)據(jù)價(jià)值。同時(shí)，進(jìn)一步拓寬綠色用電核算和認(rèn)證結(jié)果的應(yīng)用范圍，全面擴(kuò)大社會(huì)對(duì)綠色電力消費(fèi)的認(rèn)可度和市場(chǎng)需求，實(shí)現(xiàn)綠證交易活躍度明顯提升，綠證被充分交易。
（二）完善綠證市場(chǎng)機(jī)制方面
1.持續(xù)完善綠證市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)和交易規(guī)則。“1044號(hào)文”提出集中競(jìng)價(jià)交易按需適時(shí)組織開展，補(bǔ)貼綠證初期以雙邊和掛牌方式為主，該交易方式的選擇有助于避免在當(dāng)前供需形勢(shì)下，因交易方式導(dǎo)致低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、拉低市場(chǎng)價(jià)格。在此基礎(chǔ)上，還需加強(qiáng)綠證市場(chǎng)頂層機(jī)制體系設(shè)計(jì)，促進(jìn)綠證市場(chǎng)與電力市場(chǎng)的有效銜接，完善綠證全生命周期溯源機(jī)制；市場(chǎng)初期合理設(shè)置市場(chǎng)價(jià)格下限，解決低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)可能引發(fā)的市場(chǎng)價(jià)格失靈問題；在短期內(nèi)供給側(cè)補(bǔ)貼綠證和平價(jià)綠證規(guī)模較大的形勢(shì)下，需要引導(dǎo)市場(chǎng)主體做好綠證“量”、“價(jià)”和“有效期”三者的有機(jī)平衡，以合理反映綠證的環(huán)境價(jià)值，促進(jìn)綠證市場(chǎng)的高效運(yùn)行。此外，可研究適時(shí)開放綠證的多次交易，探索引入做市商等多類市場(chǎng)主體，增加市場(chǎng)流動(dòng)性，促進(jìn)綠電市場(chǎng)與綠證市場(chǎng)的有效銜接。
2.建立基于綠證的綠色電力消費(fèi)認(rèn)證機(jī)制?！?044號(hào)文”規(guī)定，綠證自電量生產(chǎn)月起，僅有2年有效期，過期綠證將不能開展綠色電力消費(fèi)認(rèn)證。在做好鼓勵(lì)綠色電力消費(fèi)工作的同時(shí)，需建立基于綠證的綠色電力消費(fèi)認(rèn)證機(jī)制，簡(jiǎn)化綠證認(rèn)證的相關(guān)流程，提高認(rèn)證的及時(shí)性與便利性，緩解購證主體對(duì)綠證有效期的焦慮。
（三）促進(jìn)綠證國際化與電碳銜接方面
1.妥善解決環(huán)境價(jià)值的重復(fù)計(jì)算問題，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國內(nèi)綠證體系的國際互認(rèn)?！?044號(hào)文”規(guī)定，我國可再生能源電量原則上只能申領(lǐng)國內(nèi)綠證，并明確其環(huán)境屬性的唯一性，客觀上會(huì)為國內(nèi)綠證的國際認(rèn)可提供基礎(chǔ)，同時(shí)促進(jìn)國內(nèi)與國際綠證市場(chǎng)的價(jià)格趨同。在此基礎(chǔ)上，需要妥善解決環(huán)境價(jià)值可能存在的重復(fù)計(jì)算問題，如避免同一發(fā)電項(xiàng)目重復(fù)申請(qǐng)綠證與CCER、完善區(qū)域電網(wǎng)碳排放因子計(jì)算方式等。與此同時(shí)，還需逐步解決數(shù)據(jù)收集復(fù)雜性、數(shù)據(jù)不完整性或不準(zhǔn)確性等各類問題，實(shí)現(xiàn)電碳數(shù)據(jù)、國內(nèi)外數(shù)據(jù)的互通共享，多措并舉促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國內(nèi)綠證體系的國際互認(rèn)。
2.推動(dòng)綠證市場(chǎng)與CCER、碳市場(chǎng)的有效銜接和互認(rèn)抵消?！?044號(hào)文”提出研究推進(jìn)綠證與全國碳排放權(quán)交易機(jī)制、溫室氣體自愿減排機(jī)制的銜接協(xié)調(diào)，為電碳的有效銜接和互認(rèn)抵消指明方向。在此基礎(chǔ)上，需要建立一套明確的互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和核算方案，將綠證納入碳市場(chǎng)相關(guān)核算體系，實(shí)現(xiàn)電碳有效銜接。
05.未來展望
隨著新增可再生能源消費(fèi)不納入能源消費(fèi)總量控制及歐洲碳關(guān)稅對(duì)出口企業(yè)的要求等政策的實(shí)施，綠電綠證將越發(fā)重要。當(dāng)前，“75號(hào)文”和“1044號(hào)文”已拉開了新階段綠證交易的序幕，綠證供給側(cè)改革已向前邁出一大步，相信通過“有效市場(chǎng)”、“有為政府”及各方的共同努力，需求側(cè)改革的相關(guān)配套機(jī)制將加快建立，綠證交易將逐步完善，并將在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。
