中國儲能網訊：近年來，新一輪科技與產業(yè)革命加速推進，全球能源結構也面臨轉型，關鍵礦產已成為全球主要大國戰(zhàn)略博弈的新領域。今年以來，主要工業(yè)國家紛紛出臺或更新關鍵礦產戰(zhàn)略，凸顯其在地緣政治中的重要意義。為何關鍵礦產的地位變得如此重要？各主要國家又是如何進行關鍵礦產戰(zhàn)略布局的？
本文首先界定何為“關鍵礦產”，分析關鍵礦產戰(zhàn)略價值凸顯背后的地緣動因：一是能源轉型的客觀需要使工業(yè)國家從依賴傳統(tǒng)能源轉向關鍵礦產，后者逐漸獲得“新石油”的地位；二是關鍵礦產供應鏈集中，而近年來主要工業(yè)國家關鍵礦產的自給能力嚴重匱乏，因此尤其關心地緣政治對關鍵礦產的影響；三是關鍵礦產競爭背后，是大國產業(yè)競爭意識的覺醒。
文章指出，當下主要國家關鍵礦產戰(zhàn)略的主要動向，包括建立戰(zhàn)略儲備、增強國內生產能力和加強以“友岸外包”為特征的供應鏈合作。目前，各國的關鍵礦產戰(zhàn)略和美國打造的關鍵礦產聯(lián)盟已初現(xiàn)雛形。但長遠來看，關鍵礦產聯(lián)盟仍面臨平衡地緣競爭、經濟安全、經濟效益等多重目標的難題。
本文原載《文化縱橫》2023年第5期，原題為《關鍵礦產：從“工業(yè)味精”到“新石油”》，僅代表作者觀點，供讀者參考。
關鍵礦產：
從“工業(yè)味精”到“新石油”
俄烏沖突對石油、天然氣等傳統(tǒng)能源的沖擊，連同近年來逐漸加強的應對氣候變化的行動，極大加速了全球范圍內的能源轉型進程。而要實現(xiàn)能源轉型，關鍵是發(fā)展以綠色技術為核心的制造業(yè)，這需要投入大量關鍵礦產，比如稀土永磁材料之于新能源汽車電機、鋰之于動力電池。歐盟委員會主席馮德萊恩甚至聲稱，“鋰和稀土很快將比石油和天然氣更重要”。能源轉型勢必制造新的資源依賴關系，主要工業(yè)國家為此紛紛未雨綢繆，布局關鍵礦產戰(zhàn)略以護衛(wèi)本國產業(yè)發(fā)展。圍繞關鍵礦產供應鏈主導權的競爭，日益成為更廣闊的產業(yè)和地緣競爭的重要環(huán)節(jié)。
▍能源轉型中的關鍵礦產
關鍵礦產（critical minerals）指在第四次工業(yè)革命中不可或缺的礦產資源，被廣泛運用于先進制造業(yè)、國防工業(yè)和可再生能源技術中。對于關鍵礦產的具體定義和何種礦產被列入“關鍵”名錄，各國定義有所不同，但都強調兩個基本要素：（1）事關經濟發(fā)展或國家安全的戰(zhàn)略性工業(yè)部門所需的礦產；（2）具有高對外依存度和高供應鏈風險的礦產。一個違反直覺的現(xiàn)象是，從資源儲量的角度來看，許多被歸入“關鍵礦產”范疇的礦物并不稀缺。一些被認可為關鍵礦產的礦物元素應用范圍十分廣泛，但是總消耗量有限，因此也常被稱為“工業(yè)味精”或“工業(yè)維生素”。以最先引發(fā)西方關切的稀土為例，稀土元素在地殼中豐度較大，全球探明儲量約為1.3億噸，但2022年全球礦產量僅為30萬噸、市場總價值約為100億美元，不到鐵礦的3%。關鍵礦產戰(zhàn)略價值的凸顯，既有市場因素的推動，也有著深刻的地緣動因。
首先是客觀需求的增長。能源轉型使得工業(yè)國家的能源依賴從傳統(tǒng)能源逐漸轉向關鍵礦產，這是關鍵礦產獲得“新石油”地位的基礎。與傳統(tǒng)工業(yè)依靠石油、煤炭驅動不同，低碳時代新工業(yè)的礦物密集型特征更加突出。清潔能源相關產業(yè)需要投入大量特定礦產，例如，電動汽車動力電池的主要原材料包含鋰、鈷、鎳、錳等金屬元素，風力渦輪機依賴稀土永磁體，太陽能光伏板組件和電網擴張則需要大量銅、鋁。與傳統(tǒng)工業(yè)相比，電動汽車所需要的礦物資源是燃油汽車的6倍，而海上風力發(fā)電廠是同規(guī)模火電廠的13倍。國際能源署2021年《世界能源展望報告》估算，為達到凈零排放目標，未來20年，清潔能源技術相關的礦物總需求將增加4倍，其中，電動汽車和動力電池對礦產的需求增長近30倍，風能和光伏等可再生能源發(fā)電的礦物需求增長近3倍。雖然技術路線更新會影響對特定礦物的需求數(shù)量，但并不能改變對關鍵礦物的總體需求不斷上升的趨勢。
其次，相較于傳統(tǒng)能源，關鍵礦產供應鏈更集中。整體而言，關鍵礦產的供應鏈呈現(xiàn)三分天下的格局。西方國家依靠金融資本優(yōu)勢，借大型跨國礦業(yè)企業(yè)控制著勘探-開采-加工技術。在產業(yè)鏈上游，大部分產量出自少數(shù)資源國家，例如澳大利亞（鋰，46.9%）、印度尼西亞（鎳，48.8%）、剛果民主共和國（鈷，70%）、南非（鉑，73.6%）。中國憑借發(fā)達完備的重化工業(yè)體系，在產業(yè)鏈中下游占據(jù)重要地位：精煉鎳占全球產能的35%、碳酸鋰約60%、精煉鈷約70%、稀土近90%。這種高度集中的分工模式，是由關鍵礦產整體市場規(guī)模小、盈利能力有限的特征決定的。但近年來，供應鏈的地理集中開始明顯出現(xiàn)地緣政治風險，包括新冠疫情大流行、俄烏戰(zhàn)爭等外部沖擊和資源國有化、出口限制、貿易爭端等各類政策干擾。這使得部分關鍵礦產的價格波動加劇。主要工業(yè)國家關鍵礦產的自給能力嚴重匱乏，因此尤其關心地緣政治對關鍵礦產的影響：日本2009年制定稀有金屬保障戰(zhàn)略，強調“資源外交”的重要性，2020年《新國際資源戰(zhàn)略》進一步強調國家對特定礦種的保障能力，并大幅提高了稀土儲備；歐盟2008年啟動《原材料倡議》，2023年正式出臺《關鍵原材料法案》，為應對供應鏈中斷風險設定了多種行動。2011年，美國能源部發(fā)布了第一份關鍵原材料的戰(zhàn)略性文件，此后在美國地質調查局、能源部和國防部協(xié)作下，不斷完善關鍵礦產清單和行動戰(zhàn)略。
最后是大國產業(yè)競爭意識的覺醒。雖然“減碳”和“供應鏈去風險”話語經常出現(xiàn)在圍繞關鍵礦產的討論中，但西方關鍵礦產戰(zhàn)略的核心關切其實是產業(yè)競爭。在綠色轉型加速的過程中，中國在電動汽車、光伏等多個產業(yè)領域實現(xiàn)彎道超車，并塑造了垂直整合、自主可控的產業(yè)鏈。一些研究關鍵礦產與地緣政治關系的學者認為，中國在稀土與鋰這兩種關鍵礦產上執(zhí)行了有效的產業(yè)政策，并通過“一帶一路”倡議推動全球發(fā)展轉型，而西方國家過去普遍忽視資源戰(zhàn)略，并且缺乏協(xié)調的伙伴關系，可能會付出喪失全球經濟和未來轉型主導地位的代價。在此情景下，依賴技術進步或市場調節(jié)的傳統(tǒng)手段，已經無法讓西方國家在新興產業(yè)中再次取得優(yōu)勢。美國國家安全顧問杰克·沙利文在2023年4月主題為“更新美國經濟領導地位”的演講中，對正統(tǒng)的自由貿易政策予以嚴厲批評，提出了在美國國內奠定產業(yè)戰(zhàn)略基礎并據(jù)此重構國際經濟政策的內外協(xié)調戰(zhàn)略。這表明了美國政策轉向的深度和廣度，也揭示了當下關鍵礦產競爭的基本思路和走向。
▍關鍵礦產戰(zhàn)略的內與外
當下，主要國家關鍵礦產戰(zhàn)略的主要動向包括建立戰(zhàn)略儲備、增強國內生產能力和加強以“友岸外包”為特征的供應鏈合作。
第一，建立關鍵礦產清單和戰(zhàn)略儲備。根據(jù)自身資源稟賦特征和在供應鏈中的不同位置，美國最新公布的關鍵礦產清單包含50種礦物，歐盟清單包含30種，日本清單包含34種，韓國清單包含33種，加拿大清單包含31種，澳大利亞清單包含26種。多數(shù)國家根據(jù)清單推進了關鍵礦產的戰(zhàn)略儲備，以在極端情況下保障特定戰(zhàn)略物資的短期供應。美國的戰(zhàn)略儲備以國防需求為主要導向，國防部儲備了總價值約8.88億美元的55種戰(zhàn)略和關鍵原材料，并于2022年追加1.25億美元撥款——這屬于30年來首次新增撥款，重點采購半導體、稀土和儲能技術制造有關的材料。日本和韓國的戰(zhàn)略儲備則更重視經濟安全，兩國分別建立了60天和100天的關鍵礦產儲備目標，以應對可能的供應短缺。歐盟盡管一度提出建立關鍵礦產戰(zhàn)略庫存，但2023年《關鍵原材料法案》最終放棄了歐盟層面戰(zhàn)略庫存的制度安排，而是提出了聯(lián)合采購機制設想。
第二，重整產業(yè)政策。關鍵礦產戰(zhàn)略儲備對日常生產活動的供給需求影響有限。主要國家引進了更為寬泛的產業(yè)政策，目標是增強關鍵礦產的開采、加工、回收能力，打造垂直整合的產業(yè)鏈。以美國為例，特朗普執(zhí)政期間，通過援引《國防安全法》，為關鍵礦產項目打開了聯(lián)邦資助之門，還利用《能源政策法》的創(chuàng)新技術貸款擔保條款，增加了美國能源部對關鍵礦產項目的貸款擔保。拜登政府的關鍵礦產戰(zhàn)略延續(xù)了這些政策工具，并通過2022年《通脹削減法案》為滿足條件的關鍵礦產項目提供10%的長期稅收抵免。排他性的補貼政策支持為美國本地礦業(yè)注入了新動力。以美國全力推進建設的稀土供應鏈為例，美國唯一的稀土礦芒廷帕斯礦因經營問題數(shù)度關閉，2018年礦山重新啟動，目前約占全球稀土產量的15%。2020年以來，礦山經營商MP Materials前后獲得政府4460萬美元支持，以進一步建立輕稀土分離和加工能力。MP Materials還計劃于得克薩斯州建設投資規(guī)模約7億美元的永磁工廠，為美國通用汽車公司供應新能源汽車驅動電機所需要的稀土永磁材料。由此，美國稀土產業(yè)鏈被打造成一個“產業(yè)回流”的成功樣本。
第三，加強供應鏈伙伴關系。即使回流政策取得部分成果，以國內生產替代大規(guī)模進口的策略在經濟上并不可行。因此，一種以美國及其民主盟友為核心伙伴、以重要資源國為外圍合作對象的聯(lián)合產業(yè)政策現(xiàn)象開始出現(xiàn)。2022年6月，美國聯(lián)合主要西方盟友，發(fā)起被稱為“金屬北約”的“礦產安全伙伴關系”（MSP），旨在促進對關鍵礦產的公共和私人投資，另一重未直接言明的目標則是削弱中國對供應鏈的主導地位。MSP?既包括礦產資源生產大國（如加拿大和澳大利亞），也包括加工強國（如日本、韓國、芬蘭等），還包括消費大國（如美國、日本、韓國和德國等），構成了一個完整的產業(yè)鏈條，產業(yè)協(xié)同效應十分明顯。MSP以及加拿大隨后牽頭發(fā)起的“可持續(xù)關鍵礦產聯(lián)盟”，還通過提升關鍵礦產治理規(guī)則和標準的話語權來制衡中國對現(xiàn)有供應鏈的影響：在生產端，強調采礦實踐要符合最高的環(huán)境、社會和治理（ESG）標準；在采購端，要求企業(yè)對礦產開采和加工過程采取盡職調查，從而提高中國企業(yè)的市場準入門檻。
關鍵礦產議題經由美國的大力倡導，已經彌漫到多邊和小多邊機制中。2023年4月G7部長會議提出關鍵礦產安全的“五點計劃”，包括進行長期供需預測、創(chuàng)建負責任的礦物供應鏈、發(fā)展回收能力、促進開發(fā)替代材料的創(chuàng)新以及為短期供應中斷做好準備。四方安全對話（QUAD）和印太經濟框架（IPEF）的談判中也納入了關鍵礦產議題。今年正值印度擔任G20集團輪值主席國，印度正在積極推動關鍵礦產成為G20的重點議題。
在供應鏈伙伴關系的協(xié)調上，正如杰克·沙利文所言，美國正在貿易領域采取不同于傳統(tǒng)自由貿易協(xié)定的“新方法”，以國內政策為基礎來重塑國際經濟伙伴關系?！锻浵鳒p法案》規(guī)定，電動汽車所使用的關鍵礦產來自與美國有自由貿易協(xié)定的國家，可同等享受稅收抵免。但是，日本與歐盟被排除在了補貼范圍之外。2023年2月，日本與美國單獨簽訂加強關鍵礦產供應鏈的協(xié)議，以不征收關鍵礦產進出口關稅的自由貿易協(xié)定方式，解決日本的稅收抵免優(yōu)惠資格問題；歐盟近期也在爭取與美國達成類似協(xié)議。美國與澳大利亞簽訂的關鍵礦產協(xié)議，則特別承諾將澳大利亞添加為美國《國防生產法》規(guī)定的“國內來源”，以便于促進美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）框架內的合作。這些安排充滿“定制化”和排他性特征，初步完成了貿易伙伴間利益協(xié)調的作用，盡管是以政策復雜性為代價。
▍高成本的資源競爭？
當前，各國的關鍵礦產戰(zhàn)略和美國打造的關鍵礦產聯(lián)盟已初現(xiàn)雛形。但長遠來看，關鍵礦產聯(lián)盟面臨平衡地緣競爭、經濟安全、經濟效益多重目標的難題。
首先，關鍵礦產聯(lián)盟內部存在利益分化。美國、歐盟、日本雖然都積極推動關鍵礦產戰(zhàn)略，但各自側重點差異較大，對于供應鏈“安全”的理解也因此產生微妙差異。美國戰(zhàn)略尤其關注對中國的資源依賴可能引發(fā)的地緣政治后果，在當前美國國內的政治環(huán)境中，對中國的任何依賴在政治上都會被無限放大。歐盟和日本更關注保持工業(yè)競爭力，重要目標是供應鏈多元化，確保價格低廉且持續(xù)穩(wěn)定的原材料供應。澳大利亞、加拿大等資源國家的戰(zhàn)略重點則在于如何從供應鏈新體系中獲取更多資源利益，實現(xiàn)吸引投資、增加就業(yè)的長期目標。在綠色產業(yè)戰(zhàn)略上，歐盟和美國的跨大西洋聯(lián)盟存在顯著競爭關系，拜登政府的《通脹削減法案》對電動汽車產業(yè)鏈的本地含量要求、補貼和稅收抵免政策，就曾引發(fā)歐盟和日韓對不正當競爭的擔憂，為此，歐盟公布高達2500億歐元的《綠色協(xié)議工業(yè)計劃》，以回應美國發(fā)起的補貼競賽。
其次，圍繞關鍵礦產的各項舉措，可能不足以為西方國家創(chuàng)造出足夠的供給。標普公司評估了在《通脹削減法案》的刺激下鋰、鈷、鎳三種礦物的供需動態(tài)，情況表明，到2035年，鋰有可能滿足美國的需求，但是鎳和鈷的供應將變得困難。約翰·霍普金斯大學凈零工業(yè)政策實驗室一項包含14種關鍵礦物的評估發(fā)現(xiàn)，在預設關鍵礦產采礦業(yè)長期繁榮、能夠實現(xiàn)增產的前提下，到2030年，僅靠民主聯(lián)盟內部的生產潛力，鈷、石墨、鋰、鎳、銀、碲和錫等金屬將面臨嚴重短缺。礦產項目從勘探到投產的周期十分漫長，容易因短期的價格波動而停滯，更不用說在許多發(fā)達國家還面臨復雜的監(jiān)管、許可程序和環(huán)保主義挑戰(zhàn)。
最后，替代戰(zhàn)略的經濟效益不高。西方關鍵礦產聯(lián)盟希望盡量降低對中國的依賴，但中國在供應鏈中有著不可替代的特殊位置。作為工業(yè)原料的“世界工廠”，中國是礦產資源的最大進口國和消費國，擁有全球最大規(guī)模的關鍵礦產精煉加工產能，不僅供給本土，也滿足世界各地的制造業(yè)需求；并且，由于在關鍵礦產及綠色技術產品方面的大規(guī)模產能帶來價格降低效應，中國在降低全球脫碳成本方面發(fā)揮著重要作用，將中國排斥出關鍵礦產供應鏈的代價十分高昂。例如，中國是鎵、鍺、硒、銦等稀散金屬的重要生產國，這些金屬年產量不足千噸，但被廣泛應用于半導體材料和太陽能電池中，部分還是國防工業(yè)的必需礦產。然而它們都屬于伴生礦，是中國在大規(guī)模生產銅、鋁等基礎工業(yè)金屬過程中的副產品，這意味著幾乎沒有經濟上可行的替代戰(zhàn)略。
發(fā)展中國家的產業(yè)政策同樣制約著關鍵礦產聯(lián)盟的成效。非洲、東南亞、拉美都具有豐富的關鍵礦產儲備，當下的關鍵礦產熱潮，為這些經濟相對落后的資源國提供了發(fā)展的新砝碼。在關鍵礦產時代，資源民族主義有可能以產業(yè)政策的形式重新出現(xiàn)，但這一次，資源國不再滿足于大宗商品繁榮的短期收益，而是將主要目標定位為提升礦產附加值，進一步發(fā)展礦產開采、加工甚至制造業(yè)下游產業(yè)能力，從而實現(xiàn)資源型現(xiàn)代化。印度尼西亞最早成功借鎳原礦出口禁令來發(fā)展本國鎳加工產業(yè)，目前計劃進一步發(fā)展電動汽車和電池制造產業(yè)。在非洲，津巴布韋和納米比亞相繼禁止未加工的鋰礦出口，以獲得更多工業(yè)投資。這些最新變動，意味著對發(fā)展中國家的礦產綜合投資成本將大大提高。
盡管存在種種制約，當下關鍵礦產供應鏈變化的影響是深遠的。西方重構供應鏈的努力缺乏平等參與的多邊主義安排，有可能促使關鍵礦產供應鏈分化為互相競爭的兩極循環(huán)體系。關鍵礦產的競爭博弈，將倒逼中國重新定位資源戰(zhàn)略的目標和方向，思考如何推動建立更加公正、合理、穩(wěn)定、普惠的全球資源秩序。
