中國儲能網(wǎng)訊：近期，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議，審議通過《關(guān)于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》《關(guān)于深化電力體制改革加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步深化石油天然氣市場體系改革提升國家油氣安全保障能力的實施意見》等六個重要文件，其中三個文件事關(guān)能源發(fā)展的頂層設(shè)計，在深化能源行業(yè)改革的同時，也都強調(diào)了能源安全。
保障能源安全是近年來能源發(fā)展的首要任務(wù)。2022年3月發(fā)布的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，也強調(diào)要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持先立后破、通盤謀劃，以保障安全為前提構(gòu)建現(xiàn)代能源體系，不斷增強風(fēng)險應(yīng)對能力，確保國家能源安全”?？紤]到全球能源不穩(wěn)定因素明顯增加，特別是俄烏沖突給能源市場帶來沖擊，再加上2021年以來，國內(nèi)多地階段性電力供需偏緊，能源安全的重要性進(jìn)一步突顯。
一、中期評估向安全再傾斜
“十四五”已進(jìn)入中期，當(dāng)前正處于“十四五”中期評估階段，部分地區(qū)已對相關(guān)能源發(fā)展目標(biāo)值進(jìn)行了調(diào)整，更加強調(diào)安全。
從國家層面看，2022年初印發(fā)的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中強調(diào)了煤炭的安全托底保障作用和煤電的支撐性調(diào)節(jié)性作用。公開信息顯示，2022年8月，國家有關(guān)部門提出，2022—2023年每年開工煤電項目8000萬千瓦，2024年保障投運煤電機組8000萬千瓦。國家能源局近年印發(fā)的《能源工作指導(dǎo)意見》對安全余量、系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的要求進(jìn)一步提高?！?021年能源工作指導(dǎo)意見》更加注重應(yīng)急調(diào)峰能力建設(shè)，提出“研究促進(jìn)火電靈活性改造的政策措施和市場機制，加快推動對30萬千瓦級和部分60萬千瓦級燃煤機組靈活性改造”；《2022年能源工作指導(dǎo)意見》強調(diào)“切實把能源飯碗牢牢地端在自己手里”“加強煤炭煤電兜底保障能力”，提出要“科學(xué)規(guī)劃建設(shè)先進(jìn)煤電機組，按需安排一定規(guī)模保障電力供應(yīng)安全的支撐性電源和促進(jìn)新能源消納的調(diào)節(jié)性電源，保持裝機合理余量，新建項目要嚴(yán)格執(zhí)行煤耗等最新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”；《2023年能源工作指導(dǎo)意見》則要求“把能源保供穩(wěn)價放在首位”，提出“加快建設(shè)具備條件的支撐性調(diào)節(jié)性電源，開工投產(chǎn)一批煤電項目?！?
地方層面，以廣東省為例，廣東省能源局5月24日發(fā)布的《廣東省推進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，對2025年廣東能源發(fā)展相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行了調(diào)整，相比《廣東省能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，調(diào)增省內(nèi)電源裝機2200萬千瓦（其中煤機調(diào)增超1000萬千瓦、氣電調(diào)減約400萬千瓦、新型儲能調(diào)增100萬千瓦），下調(diào)非化石裝機占比5個百分點到44%，下調(diào)非化石能源消費占比3個百分點至29%。
二、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，安全是基礎(chǔ)
近幾年煤電新建項目增多，社會上開始有聲音認(rèn)為，過于強調(diào)安全，放松煤電審批“緊箍咒”，或?qū)Α半p碳”目標(biāo)的實現(xiàn)有所影響。實際上回顧我國能源發(fā)展歷程，能源安全一直是能源發(fā)展的基本原則。
1.不同時期，保障能源安全的緊迫性不同
早在20世紀(jì)60年代，我國便提出了“自給自足”的能源戰(zhàn)略，只不過在經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏、國際環(huán)境變化和能源價格周期等多種因素的作用下，不同時期能源規(guī)劃各有側(cè)重，保障能源安全的相關(guān)舉措也經(jīng)歷了階段性調(diào)整。
改革開放初期，能源供應(yīng)緊張是制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，黨的十二大（1982年）指出“必須加強能源開發(fā)，大力節(jié)約能源消耗”“必須在能源、交通等方面進(jìn)行一系列必要的基本建設(shè)”。此后，我國能源戰(zhàn)略重點放在加強建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、保障能源供應(yīng)，在山西、內(nèi)蒙古、新疆等地建設(shè)了多個大型能源生產(chǎn)基地。為達(dá)到能源增產(chǎn)目標(biāo)，黨和政府也創(chuàng)造性地推出了“1億噸原油包干”“2分錢集資辦電”等政策?！鞍宋濉钡健笆濉鼻捌冢捎谀茉垂┬杈o張態(tài)勢得以緩解，能源發(fā)展提高效率、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的重要性顯著提升?！熬盼濉焙笃谂c“十五”前期，我國發(fā)展的外部環(huán)境相對平穩(wěn)，安全形勢相對樂觀。能源產(chǎn)量迅速增長，供需矛盾總體趨于緩和，主管部門及行業(yè)專家認(rèn)為結(jié)構(gòu)性問題為主要矛盾?！丁笆濉蹦茉窗l(fā)展重點專項規(guī)劃》提出，要抓住能源供應(yīng)緩和的歷史機遇，在保障能源安全的前提下，把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快西部開發(fā)。“十五”期間受伊拉克戰(zhàn)爭等影響，國際石油價格大幅攀升?！赌茉窗l(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出要“努力構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的能源體系，以能源的可持續(xù)發(fā)展支持我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?！笆濉逼陂g國際能源供需形勢又轉(zhuǎn)向樂觀，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出國際能源供需寬松化、格局多元化、結(jié)構(gòu)低碳化，國內(nèi)消費增速明顯回落?！笆濉蹦茉匆?guī)劃出臺之際，國際油價正經(jīng)歷自2014年開始的下跌，國內(nèi)煤炭價格也處于下降周期，煤電利用小時數(shù)持續(xù)走低。在能源供給側(cè)，去產(chǎn)能和能源體制改革成為重要主題。
《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》編制之際，不斷涌現(xiàn)各類“黑天鵝”“灰犀?！笔录推谪泝r格一度跌至負(fù)數(shù)。我國部分地區(qū)在編制能源規(guī)劃初稿時，有觀點認(rèn)為“新五年前期能源供需將維持寬松”。疊加新能源開發(fā)熱潮，一些地方出現(xiàn)“運動式減碳”現(xiàn)象。
俄烏沖突進(jìn)一步加劇了能源供需錯配，造成世界范圍的能源價格暴漲，歐洲國家面臨艱難選擇。新能源轉(zhuǎn)型較為激進(jìn)的部分歐洲國家轉(zhuǎn)而啟動了關(guān)停已久的煤電機組?？梢娫跇O端情況下，保障能源供應(yīng)是首要任務(wù)。近兩年，國內(nèi)能源供應(yīng)保障也遇到一定挑戰(zhàn)，部分地區(qū)的電力供應(yīng)問題引發(fā)全社會關(guān)注。“能源的飯碗必須端在自己手里”成為新的發(fā)展基調(diào)，國家領(lǐng)導(dǎo)人多次強調(diào)立足以煤為主的基本國情。因此，在確定“十四五”能源規(guī)劃基本原則時，安全再次被放在首位。在確定保供、低碳、效率、創(chuàng)新、服務(wù)五方面目標(biāo)時，保供也被放在了第一位。
表1：“六五”以來我國能源規(guī)劃中能源生產(chǎn)目標(biāo)與完成情況
注：表格注釋見文末
數(shù)據(jù)來源：歷次中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃和能源發(fā)展五年規(guī)劃
2、我國能源消費總量還將持續(xù)增長，對外依存度或?qū)⒊掷m(xù)提升
2000年以來，我國嚴(yán)格實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，嚴(yán)控能源強度，除2003—2005年、2020年、2022年之外，其余年份GDP增幅均高于能源消費增長幅度?？紤]到我國很難靠去工業(yè)化實現(xiàn)能源消費達(dá)峰，以及人民對美好生活的追求將進(jìn)一步提高全社會能源消費需求，我國能源消費總量今后一定時期內(nèi)還將維持上升態(tài)勢。
加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來，我國能源對外依存度持續(xù)提高，由不到10%提高到近25%?！笆濉币詠?，煤炭進(jìn)口在消費中占比在8%以下，石油一度接近75%，天然氣已接近45%。盡管相比2021年，2022年進(jìn)口量和對外依存度出現(xiàn)雙下降，但考慮到國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇、國際油氣價格趨于理性等因素，未來幾年油氣進(jìn)口量或?qū)⒃鲩L。
此外，與發(fā)達(dá)國家相比，我國油氣戰(zhàn)略儲備嚴(yán)重不足。2022年我國地下儲氣庫工作氣量192億立方米，約占年度天然氣消費量的5.2%左右，仍然遠(yuǎn)低于世界12%—15%的平均水平。目前，儲氣調(diào)峰能力不足仍然是我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的短板。
3、新能源發(fā)展取得了舉世矚目的成績，但短期內(nèi)仍難堪大任
相較我國超過50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能源消費體量以及8.64萬億千瓦時的全社會用電量，新能源發(fā)展成主力電源尚需時日。一方面，從電量平衡的角度來看，新能源發(fā)電量占比仍較低。2023年上半年，全國可再生能源發(fā)展勢頭良好，發(fā)電裝機達(dá)到13.22億千瓦。占我國總裝機的48.8%。其中新能源合計新增裝機超過1億千瓦，占全部新增裝機容量71.9%，新能源總裝機達(dá)到8.6億千瓦，達(dá)到我國總裝機的31.8%。然而，新能源發(fā)電利用小時數(shù)則明顯低于傳統(tǒng)電源，上半年風(fēng)電、太陽能合計電量7291億千瓦時，僅占全部發(fā)電量的17.5%，相比煤電六成左右的發(fā)電量占比，依然還有很大差距。另一方面，從電力平衡的角度來看，新能源天生“任性”，間歇性、波動性、逆調(diào)峰特性都比較強，不能提供有效容量，高達(dá)8.6億千瓦的風(fēng)電、光伏裝機受阻系數(shù)分別達(dá)到95%、100%，基本不能參與電力平衡。該問題在迎峰度夏、迎峰度冬的時候尤為突出。在7月26日舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，國家發(fā)展改革委副秘書長歐鴻表示，全國最高用電負(fù)荷兩創(chuàng)歷史新高，最高達(dá)到13.39億千瓦，較2022年峰值高出4950萬千瓦，經(jīng)濟回升疊加高溫天氣，能源電力安全保供的復(fù)雜、艱巨程度明顯加大。如果新型電力系統(tǒng)要做到“以新能源為主”，技術(shù)方面亟待突破，需解決隨機性波動性大、逆調(diào)峰特性、轉(zhuǎn)動慣量不足等問題，同時也要考慮機制問題，如隨著新能源滲透率逐步提高，系統(tǒng)成本與消納如何平衡、系統(tǒng)成本與綠色溢價如何合理分?jǐn)偟?。這是一項系統(tǒng)工程。
近幾年來，伴隨著“雙碳”目標(biāo)提出和平準(zhǔn)化度電成本的下降，新能源邁入高速發(fā)展階段。一些地方政府把資源當(dāng)作籌碼，要求電力企業(yè)配套產(chǎn)業(yè)、引入投資；為了保證電力系統(tǒng)安全，各地要求強配儲能，一定程度上忽視了儲能設(shè)施利用的經(jīng)濟性。同時，除了“五大六小”等電力央企、地方能源國企之外，油氣、制造類央企，甚至很多民營企業(yè)都開始入局風(fēng)電光伏開發(fā)運營領(lǐng)域，資源競爭加劇，對行業(yè)有序發(fā)展造成了一定的影響。
三、兼顧經(jīng)濟性，提升市場配置資源的能力
當(dāng)然，在注重安全的同時，推動能源行業(yè)發(fā)展也要堅持統(tǒng)一開放、有序競爭，合理提升市場配置資源能力。
一方面，要兼顧戰(zhàn)略性、安全性和經(jīng)濟性，統(tǒng)籌謀劃近期和中長期能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。保障安全也是要付出成本的，如果對充裕度的要求不合理，很有可能造成過度投資，引發(fā)資產(chǎn)擱淺風(fēng)險。針對近幾年來部分行業(yè)可能出現(xiàn)的過熱態(tài)勢、過度投資，主管部門已輕踩剎車：2023年初，國家能源局印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強液化天然氣接收站規(guī)劃建設(shè)運營工作的通知》，要求準(zhǔn)確把握行業(yè)發(fā)展趨勢，強化項目集約布局，提高利用效率，高質(zhì)量公平開放；7月19日，國家能源局綜合司印發(fā)《申請納入抽水蓄能中長期發(fā)展規(guī)劃重點實施項目技術(shù)要求（暫行）》，對抽蓄申請納規(guī)工作提出了具體要求。
另一方面，能源領(lǐng)域政策要合理體現(xiàn)市場的價格引導(dǎo)與資源配置作用。針對能源供應(yīng)所需的靈活性、低碳等屬性，成本如何分?jǐn)?、利益如何共享等問題在很大程度上依然受行政手段影響，比如進(jìn)行不合理的價格限制導(dǎo)致部分用戶對用能的真實成本難以感知，也就很難引導(dǎo)用戶根據(jù)市場價格調(diào)整用能習(xí)慣，實現(xiàn)節(jié)能增效。能源規(guī)劃需要兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展水平、綠色低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)和價格可承受能力等，加快現(xiàn)代能源市場建設(shè)，增強能源治理效能，要更多依靠市場機制促進(jìn)節(jié)能減排降碳、保障能源安全，構(gòu)建與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的能源價格機制。
