中國儲能網(wǎng)訊：近期，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議，審議通過《關于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》《關于深化電力體制改革加快構建新型電力系統(tǒng)的指導意見》《關于進一步深化石油天然氣市場體系改革提升國家油氣安全保障能力的實施意見》等六個重要文件，其中三個文件事關能源發(fā)展的頂層設計，在深化能源行業(yè)改革的同時，也都強調(diào)了能源安全。
保障能源安全是近年來能源發(fā)展的首要任務。2022年3月發(fā)布的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》，也強調(diào)要“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持先立后破、通盤謀劃，以保障安全為前提構建現(xiàn)代能源體系，不斷增強風險應對能力，確保國家能源安全”。考慮到全球能源不穩(wěn)定因素明顯增加，特別是俄烏沖突給能源市場帶來沖擊，再加上2021年以來，國內(nèi)多地階段性電力供需偏緊，能源安全的重要性進一步突顯。
一、中期評估向安全再傾斜
“十四五”已進入中期，當前正處于“十四五”中期評估階段，部分地區(qū)已對相關能源發(fā)展目標值進行了調(diào)整，更加強調(diào)安全。
從國家層面看，2022年初印發(fā)的《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中強調(diào)了煤炭的安全托底保障作用和煤電的支撐性調(diào)節(jié)性作用。公開信息顯示，2022年8月，國家有關部門提出，2022—2023年每年開工煤電項目8000萬千瓦，2024年保障投運煤電機組8000萬千瓦。國家能源局近年印發(fā)的《能源工作指導意見》對安全余量、系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的要求進一步提高。《2021年能源工作指導意見》更加注重應急調(diào)峰能力建設，提出“研究促進火電靈活性改造的政策措施和市場機制，加快推動對30萬千瓦級和部分60萬千瓦級燃煤機組靈活性改造”；《2022年能源工作指導意見》強調(diào)“切實把能源飯碗牢牢地端在自己手里”“加強煤炭煤電兜底保障能力”，提出要“科學規(guī)劃建設先進煤電機組，按需安排一定規(guī)模保障電力供應安全的支撐性電源和促進新能源消納的調(diào)節(jié)性電源，保持裝機合理余量，新建項目要嚴格執(zhí)行煤耗等最新技術標準”；《2023年能源工作指導意見》則要求“把能源保供穩(wěn)價放在首位”，提出“加快建設具備條件的支撐性調(diào)節(jié)性電源，開工投產(chǎn)一批煤電項目?！?
地方層面，以廣東省為例，廣東省能源局5月24日發(fā)布的《廣東省推進能源高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，對2025年廣東能源發(fā)展相關目標進行了調(diào)整，相比《廣東省能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，調(diào)增省內(nèi)電源裝機2200萬千瓦（其中煤機調(diào)增超1000萬千瓦、氣電調(diào)減約400萬千瓦、新型儲能調(diào)增100萬千瓦），下調(diào)非化石裝機占比5個百分點到44%，下調(diào)非化石能源消費占比3個百分點至29%。
二、實現(xiàn)“雙碳”目標，安全是基礎
近幾年煤電新建項目增多，社會上開始有聲音認為，過于強調(diào)安全，放松煤電審批“緊箍咒”，或?qū)Α半p碳”目標的實現(xiàn)有所影響。實際上回顧我國能源發(fā)展歷程，能源安全一直是能源發(fā)展的基本原則。
1.不同時期，保障能源安全的緊迫性不同
早在20世紀60年代，我國便提出了“自給自足”的能源戰(zhàn)略，只不過在經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏、國際環(huán)境變化和能源價格周期等多種因素的作用下，不同時期能源規(guī)劃各有側重，保障能源安全的相關舉措也經(jīng)歷了階段性調(diào)整。
改革開放初期，能源供應緊張是制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，黨的十二大（1982年）指出“必須加強能源開發(fā)，大力節(jié)約能源消耗”“必須在能源、交通等方面進行一系列必要的基本建設”。此后，我國能源戰(zhàn)略重點放在加強建設基礎設施、保障能源供應，在山西、內(nèi)蒙古、新疆等地建設了多個大型能源生產(chǎn)基地。為達到能源增產(chǎn)目標，黨和政府也創(chuàng)造性地推出了“1億噸原油包干”“2分錢集資辦電”等政策。“八五”到“十五”前期，由于能源供需緊張態(tài)勢得以緩解，能源發(fā)展提高效率、優(yōu)化結構的重要性顯著提升。“九五”后期與“十五”前期，我國發(fā)展的外部環(huán)境相對平穩(wěn)，安全形勢相對樂觀。能源產(chǎn)量迅速增長，供需矛盾總體趨于緩和，主管部門及行業(yè)專家認為結構性問題為主要矛盾?！丁笆濉蹦茉窗l(fā)展重點專項規(guī)劃》提出，要抓住能源供應緩和的歷史機遇，在保障能源安全的前提下，把優(yōu)化能源結構作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護生態(tài)環(huán)境，加快西部開發(fā)?！笆濉逼陂g受伊拉克戰(zhàn)爭等影響，國際石油價格大幅攀升。《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出要“努力構筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的能源體系，以能源的可持續(xù)發(fā)展支持我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?！笆濉逼陂g國際能源供需形勢又轉(zhuǎn)向樂觀，《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出國際能源供需寬松化、格局多元化、結構低碳化，國內(nèi)消費增速明顯回落?！笆濉蹦茉匆?guī)劃出臺之際，國際油價正經(jīng)歷自2014年開始的下跌，國內(nèi)煤炭價格也處于下降周期，煤電利用小時數(shù)持續(xù)走低。在能源供給側，去產(chǎn)能和能源體制改革成為重要主題。
《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》編制之際，不斷涌現(xiàn)各類“黑天鵝”“灰犀?！笔录?，原油期貨價格一度跌至負數(shù)。我國部分地區(qū)在編制能源規(guī)劃初稿時，有觀點認為“新五年前期能源供需將維持寬松”。疊加新能源開發(fā)熱潮，一些地方出現(xiàn)“運動式減碳”現(xiàn)象。
俄烏沖突進一步加劇了能源供需錯配，造成世界范圍的能源價格暴漲，歐洲國家面臨艱難選擇。新能源轉(zhuǎn)型較為激進的部分歐洲國家轉(zhuǎn)而啟動了關停已久的煤電機組?？梢娫跇O端情況下，保障能源供應是首要任務。近兩年，國內(nèi)能源供應保障也遇到一定挑戰(zhàn)，部分地區(qū)的電力供應問題引發(fā)全社會關注?！澳茉吹娘埻氡仨毝嗽谧约菏掷铩背蔀樾碌陌l(fā)展基調(diào)，國家領導人多次強調(diào)立足以煤為主的基本國情。因此，在確定“十四五”能源規(guī)劃基本原則時，安全再次被放在首位。在確定保供、低碳、效率、創(chuàng)新、服務五方面目標時，保供也被放在了第一位。
表1：“六五”以來我國能源規(guī)劃中能源生產(chǎn)目標與完成情況
注：表格注釋見文末
數(shù)據(jù)來源：歷次中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃和能源發(fā)展五年規(guī)劃
2、我國能源消費總量還將持續(xù)增長，對外依存度或?qū)⒊掷m(xù)提升
2000年以來，我國嚴格實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，嚴控能源強度，除2003—2005年、2020年、2022年之外，其余年份GDP增幅均高于能源消費增長幅度。考慮到我國很難靠去工業(yè)化實現(xiàn)能源消費達峰，以及人民對美好生活的追求將進一步提高全社會能源消費需求，我國能源消費總量今后一定時期內(nèi)還將維持上升態(tài)勢。
加入世界貿(mào)易組織（WTO）以來，我國能源對外依存度持續(xù)提高，由不到10%提高到近25%。“十三五”以來，煤炭進口在消費中占比在8%以下，石油一度接近75%，天然氣已接近45%。盡管相比2021年，2022年進口量和對外依存度出現(xiàn)雙下降，但考慮到國內(nèi)經(jīng)濟復蘇、國際油氣價格趨于理性等因素，未來幾年油氣進口量或?qū)⒃鲩L。
此外，與發(fā)達國家相比，我國油氣戰(zhàn)略儲備嚴重不足。2022年我國地下儲氣庫工作氣量192億立方米，約占年度天然氣消費量的5.2%左右，仍然遠低于世界12%—15%的平均水平。目前，儲氣調(diào)峰能力不足仍然是我國天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的短板。
3、新能源發(fā)展取得了舉世矚目的成績，但短期內(nèi)仍難堪大任
相較我國超過50億噸標準煤的能源消費體量以及8.64萬億千瓦時的全社會用電量，新能源發(fā)展成主力電源尚需時日。一方面，從電量平衡的角度來看，新能源發(fā)電量占比仍較低。2023年上半年，全國可再生能源發(fā)展勢頭良好，發(fā)電裝機達到13.22億千瓦。占我國總裝機的48.8%。其中新能源合計新增裝機超過1億千瓦，占全部新增裝機容量71.9%，新能源總裝機達到8.6億千瓦，達到我國總裝機的31.8%。然而，新能源發(fā)電利用小時數(shù)則明顯低于傳統(tǒng)電源，上半年風電、太陽能合計電量7291億千瓦時，僅占全部發(fā)電量的17.5%，相比煤電六成左右的發(fā)電量占比，依然還有很大差距。另一方面，從電力平衡的角度來看，新能源天生“任性”，間歇性、波動性、逆調(diào)峰特性都比較強，不能提供有效容量，高達8.6億千瓦的風電、光伏裝機受阻系數(shù)分別達到95%、100%，基本不能參與電力平衡。該問題在迎峰度夏、迎峰度冬的時候尤為突出。在7月26日舉行的國務院政策例行吹風會上，國家發(fā)展改革委副秘書長歐鴻表示，全國最高用電負荷兩創(chuàng)歷史新高，最高達到13.39億千瓦，較2022年峰值高出4950萬千瓦，經(jīng)濟回升疊加高溫天氣，能源電力安全保供的復雜、艱巨程度明顯加大。如果新型電力系統(tǒng)要做到“以新能源為主”，技術方面亟待突破，需解決隨機性波動性大、逆調(diào)峰特性、轉(zhuǎn)動慣量不足等問題，同時也要考慮機制問題，如隨著新能源滲透率逐步提高，系統(tǒng)成本與消納如何平衡、系統(tǒng)成本與綠色溢價如何合理分攤等。這是一項系統(tǒng)工程。
近幾年來，伴隨著“雙碳”目標提出和平準化度電成本的下降，新能源邁入高速發(fā)展階段。一些地方政府把資源當作籌碼，要求電力企業(yè)配套產(chǎn)業(yè)、引入投資；為了保證電力系統(tǒng)安全，各地要求強配儲能，一定程度上忽視了儲能設施利用的經(jīng)濟性。同時，除了“五大六小”等電力央企、地方能源國企之外，油氣、制造類央企，甚至很多民營企業(yè)都開始入局風電光伏開發(fā)運營領域，資源競爭加劇，對行業(yè)有序發(fā)展造成了一定的影響。
三、兼顧經(jīng)濟性，提升市場配置資源的能力
當然，在注重安全的同時，推動能源行業(yè)發(fā)展也要堅持統(tǒng)一開放、有序競爭，合理提升市場配置資源能力。
一方面，要兼顧戰(zhàn)略性、安全性和經(jīng)濟性，統(tǒng)籌謀劃近期和中長期能源基礎設施建設。保障安全也是要付出成本的，如果對充裕度的要求不合理，很有可能造成過度投資，引發(fā)資產(chǎn)擱淺風險。針對近幾年來部分行業(yè)可能出現(xiàn)的過熱態(tài)勢、過度投資，主管部門已輕踩剎車：2023年初，國家能源局印發(fā)了《關于進一步加強液化天然氣接收站規(guī)劃建設運營工作的通知》，要求準確把握行業(yè)發(fā)展趨勢，強化項目集約布局，提高利用效率，高質(zhì)量公平開放；7月19日，國家能源局綜合司印發(fā)《申請納入抽水蓄能中長期發(fā)展規(guī)劃重點實施項目技術要求（暫行）》，對抽蓄申請納規(guī)工作提出了具體要求。
另一方面，能源領域政策要合理體現(xiàn)市場的價格引導與資源配置作用。針對能源供應所需的靈活性、低碳等屬性，成本如何分攤、利益如何共享等問題在很大程度上依然受行政手段影響，比如進行不合理的價格限制導致部分用戶對用能的真實成本難以感知，也就很難引導用戶根據(jù)市場價格調(diào)整用能習慣，實現(xiàn)節(jié)能增效。能源規(guī)劃需要兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展水平、綠色低碳轉(zhuǎn)型目標和價格可承受能力等，加快現(xiàn)代能源市場建設，增強能源治理效能，要更多依靠市場機制促進節(jié)能減排降碳、保障能源安全，構建與中國式現(xiàn)代化相適應的能源價格機制。
