中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2018年9月，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署開展第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）。2022年3月9日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》，要求各地自2022年4月15日起“建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類要以‘三調(diào)’為基礎(chǔ)的最新年度國(guó)土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類為準(zhǔn)”。這標(biāo)志著“三調(diào)”數(shù)據(jù)已在全國(guó)范圍內(nèi)正式啟用。
筆者注意到，“三調(diào)”地類認(rèn)定細(xì)則中的林地并無(wú)宜林地的分類。同時(shí)，林地?cái)?shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)正在進(jìn)行對(duì)接融合，融合后的林地?cái)?shù)據(jù)中也將不再有宜林地的概念。這勢(shì)必會(huì)給林光互補(bǔ)光伏電站用地帶來(lái)較為深遠(yuǎn)的影響。
林光互補(bǔ)的可使用林地
范圍存歧義
2015年11月27日，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱“153號(hào)文”），明確光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地；同時(shí)，對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）確定為未利用地的土地，應(yīng)采用林光互補(bǔ)用地模式。
153號(hào)文或?qū)е聝煞N不同理解：第一種是可采用林光互補(bǔ)用地模式的，僅限于國(guó)土“二調(diào)”確定為未利用地但在林業(yè)上顯示為宜林地的林地；第二種是除了宜林地外，還包括未被153號(hào)文明確禁止使用的“年降雨量400毫米以下區(qū)域但覆蓋度低于30%”或“年降雨量400毫米以上區(qū)域但覆蓋度低于50%”的灌木林地（以下簡(jiǎn)稱“低覆蓋度灌木林地”），以及其他無(wú)立木林地。前者是從最狹義、保守的角度進(jìn)行理解，將“國(guó)土‘二調(diào)’確定為未利用地而在林業(yè)上顯示為宜林地的土地”作為“應(yīng)采用林光互補(bǔ)用地模式”的充分必要條件。后者是結(jié)合153號(hào)文的上下文推導(dǎo)而出的，既然光伏方陣明確禁止使用的林地類別中不包括低覆蓋度灌木林地、其他無(wú)立木林地，那么該類林地就可以用來(lái)建設(shè)光伏方陣，且不論是普通光伏電站還是林光互補(bǔ)光伏電站。
從153號(hào)文的表述邏輯來(lái)看，“國(guó)土‘二調(diào)’確定為未利用地而在林業(yè)上顯示為宜林地的土地”是“應(yīng)采用林光互補(bǔ)用地模式”的充分不必要條件，將其理解為充分必要條件有些牽強(qiáng)。雖然第二種理解更符合153號(hào)文的原意，但并不排除地方政府考慮到當(dāng)?shù)亓值刭Y源情況，將林光互補(bǔ)光伏電站可使用林地的具體范圍限縮成第一種理解的可能性。這是我們?cè)谕顿Y建設(shè)或收購(gòu)林光互補(bǔ)光伏電站時(shí)需要特別關(guān)注的地方。
事實(shí)上，地方政府基于當(dāng)?shù)厣仲Y源的實(shí)際情況，可能會(huì)對(duì)153號(hào)文中光伏方陣可使用林地的具體范圍產(chǎn)生狹義或廣義的理解，進(jìn)而作出從嚴(yán)限定或從寬明示的細(xì)化規(guī)定。值得注意的是，目前作出細(xì)化規(guī)定的地方仍屬少數(shù)。對(duì)于所在地尚未出臺(tái)相應(yīng)明確規(guī)定的情況，建議進(jìn)一步書面咨詢當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門，以確認(rèn)是否可以使用低覆蓋度灌木林地以及其他無(wú)立木林地建設(shè)光伏方陣，避免因地方政府對(duì)153號(hào)文的不同理解而引發(fā)的違法用地風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)同一地塊地類
認(rèn)定不一致的情形將成歷史
當(dāng)前，國(guó)土部門和林業(yè)部門進(jìn)行土地調(diào)查并編制各自土地/林地利用規(guī)劃所執(zhí)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同。國(guó)土部門在“二調(diào)”時(shí)采用的土地調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)是《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007），該標(biāo)準(zhǔn)將林地劃分為有林地、灌木林地和其他林地。其中，其他林地又包括疏林地、未成林造林地、采伐跡地和火燒跡地、苗圃地等。但林業(yè)部門采用的是林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《林地分類》（LY/T1812-2009），該標(biāo)準(zhǔn)將林地劃分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、無(wú)立木林地（采伐跡地、火燒跡地和其他無(wú)立木林地）、宜林地和輔助生產(chǎn)林地。其中，宜林地是指縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林荒山荒地、宜林沙荒地和除這兩種地以外的用于發(fā)展林業(yè)的其他土地?？梢?，國(guó)土部門采用的林地分類標(biāo)準(zhǔn)中并沒(méi)有宜林地，而與之概念相近的地類是未利用地中的二級(jí)地類沙地、裸地，進(jìn)而出現(xiàn)了國(guó)土上被認(rèn)定為未利用地，但在林業(yè)上被劃入宜林地的情形。
根據(jù)國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定的《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作分類地類認(rèn)定細(xì)則》，林地被細(xì)分為喬木林地、竹林地、灌木林地以及其他林地共4個(gè)二級(jí)地類，其中其他林地包括疏林地、未成林地、跡地、苗圃等林地。而且，自然資源部于2020年11月17日印發(fā)的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》中的林地分類標(biāo)準(zhǔn)，也與“三調(diào)”地類認(rèn)定細(xì)則中的標(biāo)準(zhǔn)保持一致。
2022年1月4日，國(guó)家林草局在回復(fù)“無(wú)立木林地是否屬于林資發(fā)〔2015〕153號(hào)規(guī)定的禁止光伏項(xiàng)目占用的林地”的留言時(shí)表示，“根據(jù)自然資源部辦公廳印發(fā)的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，將林地劃分為喬木林地、灌木林地、竹林地和其他林地，將其他林地細(xì)分為疏林地、未成林地，以及跡地、苗圃等林地。在當(dāng)前的林地分類中，采伐跡地和火燒跡地仍屬于林地，無(wú)立木林地、其他無(wú)立木林地和宜林地等概念已不存在。林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《林地分類》（LY/T1812-2009）和《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問(wèn)題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）均在修訂中，相關(guān)政策待文件出臺(tái)后進(jìn)一步明確?！?
此外，《森林法實(shí)施條例》第二條明確的林地含義中還有宜林地的概念。當(dāng)前，國(guó)家林草局也正在修訂《森林法實(shí)施條例》。對(duì)于涉及宜林地的問(wèn)題，林業(yè)部門工作人員基本都會(huì)強(qiáng)調(diào)林地分類中已經(jīng)沒(méi)有宜林地的概念。綜合來(lái)看，153號(hào)文中所規(guī)定的“對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地”的情況將成為歷史。
存量林光互補(bǔ)
光伏電站或面臨清理整改
鑒于153號(hào)文第三條規(guī)定“對(duì)于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國(guó)土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用林光互補(bǔ)用地模式”所適用的現(xiàn)實(shí)情況將不復(fù)存在，該條應(yīng)該會(huì)被刪除。同時(shí)，對(duì)于依照前述規(guī)定就光伏方陣可使用林地的具體范圍作出從嚴(yán)限定的地方，在當(dāng)前政策下，林光互補(bǔ)光伏電站將面臨無(wú)地可用的窘境。
值得注意的是，今年以來(lái)，國(guó)家對(duì)漁光互補(bǔ)、農(nóng)光互補(bǔ)等光伏復(fù)合項(xiàng)目的政策不斷收緊。2022年5月20日，水利部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，明確要求“光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目不得在河道、湖泊、水庫(kù)內(nèi)建設(shè)?！贝送?，江蘇等省份明確，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)“進(jìn)出平衡”責(zé)任，河北、新疆等地直接規(guī)定光伏復(fù)合項(xiàng)目不得占用耕地。而河南省最為嚴(yán)厲，要求對(duì)于光伏電站使用農(nóng)用地的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
在此背景下，2022年6月15日，自然資源部、國(guó)家林草局、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿），規(guī)定“利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目不得占用耕地和林地，在此基礎(chǔ)上積極探索農(nóng)光互補(bǔ)的有效途徑?！比糇罱K正式發(fā)布的內(nèi)容沒(méi)有修改，則林光互補(bǔ)光伏電站已“名存實(shí)亡”，而且153號(hào)文也相當(dāng)于被廢止。
國(guó)家林草局于2022年1月4日在對(duì)公眾留言的回復(fù)中表示，“為落實(shí)以國(guó)土‘三調(diào)’數(shù)據(jù)作為國(guó)土空間管理‘統(tǒng)一底版’要求，目前新一輪國(guó)土空間規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃正在編制尚未完成，‘三調(diào)’數(shù)據(jù)與林地?cái)?shù)據(jù)正在進(jìn)行對(duì)接融合，林地的認(rèn)定將以對(duì)接融合結(jié)果為準(zhǔn)”。針對(duì)原地類為宜林地的土地，其融合后的地類必然發(fā)生變化，但最終被劃入非林地還是林地中的其他地類仍存較大不確定性。
在林地?cái)?shù)據(jù)與“三調(diào)”數(shù)據(jù)對(duì)接融合完成后，對(duì)于已經(jīng)建成投產(chǎn)的林光互補(bǔ)光伏電站，若其占用的原地類為宜林地的土地，被調(diào)整為153號(hào)文中規(guī)定的光伏方陣禁止使用的林地，或除林地之外的其他農(nóng)用地（如耕地、園地及草地等），不排除用地單位將被認(rèn)定為違法用地的可能性。從過(guò)往的經(jīng)歷來(lái)看，雖然該違法情形并非因用地單位的主動(dòng)行為而產(chǎn)生，但也不意味著可免于按照調(diào)整后的地類進(jìn)行整改，無(wú)需消除事實(shí)上的違法狀態(tài)。存在前述情形的林光互補(bǔ)光伏電站，極有可能會(huì)面臨一輪清理整改。
（作者系北京市中倫文德律師事務(wù)所合伙人）
