中國儲能網(wǎng)訊：3月下旬，國家發(fā)改委和國家能源局公布了“十四五”時期的能源規(guī)劃，名為《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》。這個文件名稱顯著區(qū)別于2006年以來的三份同類規(guī)劃的提法（“能源發(fā)展規(guī)劃”），透露出其特別的目標。值得注意的是，這份文件的“印發(fā)通知”落款為1月29日——在俄烏戰(zhàn)爭之前。即便戰(zhàn)爭引發(fā)的能源版圖劇烈變遷尚未發(fā)生，但去年秋天的煤炭和電力短缺，早已給這份在凜冬中內(nèi)部印發(fā)的規(guī)劃打上了強烈的“能源安全”烙印。高層的這種關(guān)切在3月上旬的“兩會”上已見端倪。
規(guī)劃第一章的形勢分析認為中國能源安全保障正處在新舊風險交織的“關(guān)鍵攻堅期”，與此同時，“十四五”也是中國為實現(xiàn)“雙碳”目標打基礎的關(guān)鍵窗口期，這時候必須協(xié)同推進能源低碳轉(zhuǎn)型與供給保障，讓新能源大規(guī)模發(fā)展成為可能，但同時避免“運動式”減碳和“一刀切”限產(chǎn)限電。
能源轉(zhuǎn)型是當務之急，但轉(zhuǎn)型本身蘊含著供應短缺的風險。要化解這些風險，唯有變革系統(tǒng)，但變革不僅需要時間，還恰恰需要仰賴它所欲終結(jié)的化石能源的“回光返照”。這份規(guī)劃正體現(xiàn)出這種緊張。
在這種局面下，規(guī)劃的指標體系中缺乏鼓舞人心的可再生能源發(fā)展數(shù)字，而煤碳和煤電被賦予了托底能源安全和作為可再生能源“鋪路石”的使命，似乎也因此被放松了“緊箍咒”。俄烏戰(zhàn)爭的爆發(fā)，讓這種緊張變得更突出。
“黃河東流入海，但一路九曲十八彎?！北本┐髮W能源研究院氣候變化與能源轉(zhuǎn)型項目高級顧問楊富強以此來形容中國當前能源政策在內(nèi)外沖擊下選擇“穩(wěn)字當頭”，但能源轉(zhuǎn)型的大勢不會改變。
煤：燙腳的鋪路石
《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中沒有明確的退煤目標，甚至取消了過去規(guī)劃中對煤炭消費總量和煤炭占一次能源消費比重的限制。與此同時，規(guī)劃正文大篇幅強調(diào)能源保供以及煤炭、煤電在其中的角色——“加強煤炭安全托底保障”、發(fā)揮煤電“支撐性”作用，以及“大力推動煤炭清潔高效利用”，再加上4月下旬國務院常務會議“發(fā)揮煤炭主體能源作用”的表述，以及5月初央行追加1000億元專項再貸款用于支持增加煤炭產(chǎn)能與儲備能力，令人產(chǎn)生中國短期煤炭消費和溫室氣體排放勢將上漲，甚至是被鎖定在高比重煤炭的能源結(jié)構(gòu)中的擔憂。
但與此同時，規(guī)劃也取消了能源消費總量的上限，這被認為與此前國務院宣布“十四五”期間新增可再生能源電力消費量不納入地方“雙控”考核的動向一致，賦予可再生能源充分的發(fā)展空間。此外，它還新增了靈活性調(diào)節(jié)電源占比（24%），以及電力需求側(cè)響應能力目標（最大用電負荷的3%~5%），這些被認為將有助于使整個電力系統(tǒng)獲得能夠接納更多可再生能源的靈活性和韌性。它取消煤電度電煤耗上限，也被解讀為為煤電機組朝著為可再生能源提供調(diào)峰服務轉(zhuǎn)型作準備，因為調(diào)峰機組頻繁的啟停勢必提高度電煤耗。
多位能源領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V中外對話：縱觀這份規(guī)劃，感覺內(nèi)容包羅萬象而缺乏主線，同時缺乏強有力的量化指標，其中充滿了令人喜憂參半的混合信號。但這種不明朗的感覺，恰恰反映出中國政府試圖在保證短期能源安全供應安全和為長期能源轉(zhuǎn)型打基礎之間達成平衡。
能源基金會低碳轉(zhuǎn)型項目主任傅莎向中外對話表示，能看出這份規(guī)劃并不只是奔著“十四五”去的，而是展望到了2035年。其中一些內(nèi)容是中長期轉(zhuǎn)型需要做的努力，主基調(diào)是建設一個與“雙碳”目標吻合的現(xiàn)代能源體系。
但她同時認為，這樣一份內(nèi)容寬泛、缺少約束性量化指標的綱領(lǐng)，也會讓不同的讀者各自從中讀出自己想要的東西。比如，有人可能會被關(guān)于“煤炭清潔高效利用”和“煤制油、煤制氣”的內(nèi)容吸引，有人則看到了西部清潔能源基地需要配套調(diào)峰煤電的機會。她擔心，在經(jīng)濟穩(wěn)增長的壓力下，這些領(lǐng)域可能被地方政府作為短期拉動經(jīng)濟的投資點，不僅增加不必要的碳排放，而且導致這些新的涉煤項目無法完成常規(guī)服役期，或是在未來需要加裝昂貴的碳捕集設備。在中國已經(jīng)宣布“十四五”期間嚴控煤炭消費，“十五五”期間煤炭消費下降以及“雙碳”目標的基調(diào)下，這些投資10-15年之后就有可能遭遇財務問題。
雖然存在這種風險，但傅莎認為， 能耗“雙控”政策依然給地方政府官員心里上著根弦。盡管今年以來能源總量消費限制被一定程度上放寬，能耗強度目標又年度考核變?yōu)槲迥杲y(tǒng)籌考核，增加了一定的靈活性，但是她認為到2025年各地畢竟依然要接受考核。此外，大量能源項目國家還是要審批，“兩高”項目（高耗能、高排放項目）依然嚴控，在實際操作環(huán)節(jié)，依然有諸多的制約機制。此外，接下來氫能、儲能等能源分領(lǐng)域的規(guī)劃以及一些近中期工作方案，也都有望為根據(jù)實際情況做出調(diào)整提供機會。她表示，如果未來“兩高”能被納入環(huán)評、能耗“雙控”能如規(guī)劃中提及的，轉(zhuǎn)變?yōu)樘寂欧趴偭亢蛷姸鹊摹疤茧p控”，同時碳市場進一步擴張，可再生能源政策獲得更多優(yōu)惠政策的話，建設涉煤項目的熱情就會得到更加有效的抑制。
市場心里也會“有弦”。傅莎表示，能源基金會在和五大國有電力集團溝通中得知2021年可再生能源已經(jīng)成為它們的主要盈利點，因此如果不是應地方政府要求，它們已經(jīng)沒有意愿再去投資煤電。此外，在金融領(lǐng)域，央行也一直在推動金融機構(gòu)關(guān)注投資在能源轉(zhuǎn)型大勢下的“轉(zhuǎn)型風險”，避免使之成為金融風險。
華北電力大學教授袁家海同樣表示：能源央企都不愿新建煤電項目，只是地方政府在“保供”的話語下仍會有上項目的沖動。他認為必須通過中央政府的強約束，才能遏制住煤電的非理性擴張。但是，作為一種中央“強約束”手段，廣受期待的“碳雙控”目前國內(nèi)卻還沒有排放核算的標準體系。他估計，“十四五”期間至多只能在一些省份做一些碳總量和碳強度控制試點，把監(jiān)測、計量體系和統(tǒng)計制度建立起來就不錯了。能耗“雙控”很可能仍然是控制排放的主要手段。
更靈活的煤電？
為了更好地消納風電和光伏，《‘十四五’現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》提出全面實施煤炭機組靈活性改造，到“十四五”末改造規(guī)模超過2億千瓦，同時靈活調(diào)節(jié)電源占比達到24%左右——這其中的大部分注定是煤電。袁家海分析，除了對既有煤電站進行靈活性改造之外，西部地區(qū)那些附近沒有煤電站可以改造的風光基地，勢必還將新建一批用于調(diào)峰的燃煤電站。但是，如何確保這些以“調(diào)峰”為名建設起來的新煤電站只被用于調(diào)峰，而不用于基荷發(fā)電，依然沒有答案。
袁家海估計，作為調(diào)峰功能的煤電利用小時數(shù)不會超過3000小時，遠低于目前4400-4500小時的平均水平（即便在這個水平下煤電企業(yè)也大面積虧損）?！?000小時它怎么盈利？”他問道?！耙虼诉@就不僅僅是一個‘擱淺資產(chǎn)’的問題，而是它一建成就是虧損的?！边@會讓調(diào)峰電站有更大動機持續(xù)發(fā)電來確保盈利。袁家海說，要確保這些電站只被用于調(diào)峰或者作為應急備用，就要用一種機制去認可它的系統(tǒng)價值，給它發(fā)揮這兩種功能以一個合理的回報。“所以下一步核心的問題是要解決電力市場的容量電價機制?！彪m然《‘十四五’現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中提到了完善電力輔助服務市場機制，但袁家海認為 ，只有將其落實到了年度工作計劃中去，才有望看到實質(zhì)性的進展。
能源智庫Ember資深電力政策分析師楊木易也表示，與其通過行政命令的方式，給煤電廠畫好一個“圈”來形塑它們的行為，不如把市場激勵條件給好，例如通過建好電力輔助服務市場和容量費用市場，引導有條件的煤電廠為風光提供調(diào)節(jié)和備載服務?！拔覀儸F(xiàn)在看到很多煤電廠舉步維艱，它們也是賠錢的。如果調(diào)峰調(diào)頻服務得不到補償?shù)脑?，會為煤電轉(zhuǎn)型造成困難”，他說。
悉尼科技大學教授、國際能源轉(zhuǎn)型學會理事長施訓鵬認為問題的核心還是在電力市場化。他說：“在項目層面很難判斷新建煤電廠是否合理，現(xiàn)在還有很多非市場成分在影響決策。比如地方政府為了就業(yè)和經(jīng)濟增長目的而新建煤電項目，以及由于煤電的上網(wǎng)指標等還存在行政分配，企業(yè)只要拿到相應的發(fā)電指標就不是很擔心（虧損）。但如果電力市場化之后企業(yè)還要建項目，那很可能就是有必要的?！?/span>
但楊富強則擔心煤電長期作為調(diào)峰電源對碳排放的影響，即便調(diào)峰機組不被用作基荷發(fā)電。他提醒道：“現(xiàn)在看它（調(diào)峰煤電）暫時可以推動可再生能源的發(fā)展，但是隨著時間的推移，這個角色應該讓位給清潔的調(diào)峰電源?，F(xiàn)在看它是暫時的和過渡性的，但是這個趨勢持續(xù)下去，它在未來會成為阻力?！?
導致去年的“電荒”的關(guān)鍵因素是煤炭短缺，此后中央政府采取了一系列措施擴大煤炭生產(chǎn)、增加產(chǎn)能。作為對此的延續(xù)，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》取消煤炭消費總量和煤炭占一次能源消費比重的限制，讓人擔心煤炭生產(chǎn)的過度繁榮。但袁家海分析，去年缺電情況下國家緊急核增的存量煤礦的產(chǎn)能已經(jīng)釋放完畢，新的產(chǎn)能需要審批新煤礦才能實現(xiàn)，而這是一個漫長的過程。因此，雖然4月下旬國務院常務會議提出今年再增加3億噸的煤炭產(chǎn)能，但他估計實際上難度非常大。
此外，市場邏輯也會制約煤炭產(chǎn)能釋放。袁家海表示，煤炭企業(yè)有天然的訴求來控制產(chǎn)量，從而維持價格高度。另外，在“雙碳”目標之下，煤炭企業(yè)也會考慮現(xiàn)在投入的固定資產(chǎn)的長期收益問題。因此，“在以上種種局限之下，煤炭產(chǎn)能釋放就很難順利實現(xiàn)”，他說。他認為雖然規(guī)劃并沒有提出限制性目標，但是煤炭在整個消費占比中的下降趨勢是不會變的。
可再生能源：水到渠未成
與煤炭和煤電被給予的強調(diào)相對照，這份規(guī)劃并沒有拿出更加富有雄心的風電、光伏裝機目標，而只有一個39%的新增非化石能源發(fā)電比重目標。媒體發(fā)現(xiàn)這略低于“十三五”增速和市場預期，另有分析認為這只是實現(xiàn)2025年非化石能源消費比重20%目標所需的最低限度。
袁家海認為，在能源保供的大語境下，政府應該還是選擇了與已經(jīng)承諾的國家自主貢獻中“風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上”的目標相一致的目標。之所以沒有設定一個更富雄心的五年目標，他說：“可再生能源的發(fā)展，并不是說電源建起來就一定用得上。因為還是需要電網(wǎng)消納。這是一個系統(tǒng)工程，在消納問題解決之前，不應讓新能源行業(yè)過度亢奮?！绷硪环矫妫醒胝@么做也給自己留了余地，萬一再遇到去年那樣缺電的情況還有余裕去應對。“但不排除在實際操作中是‘外松內(nèi)緊’的”，他說。他認為國家關(guān)于沙漠戈壁地區(qū)推進大型風光基地的政策動向表明，在實際中中國會追求更富雄心的風電、光伏發(fā)展目標。
2021年，中國風電新增46.95吉瓦、光伏發(fā)電新增53.13吉瓦，分別占全國新增裝機的26.6%和30.1%。
“很多人說中國能源轉(zhuǎn)型口氣變?nèi)趿?，我感覺并不弱?！睏钅疽渍f。他恰恰認為39%的非化石能源發(fā)電比重目標意味著風光比重能夠得到快速提升。這是因為一方面，他認為由于水電和核電都有著比較長的規(guī)劃建設期，因此“十四五”非化石能源的增長主要還是靠風電和光伏；另一方面，他指出，規(guī)劃中還有一個終端用能電氣化的目標——到“十四五”末電能占終端用能比重達到30%左右——這個比重高于日本和歐洲目前的水平。在電能占終端用能比重提高的基礎上，要實現(xiàn)39%的非化石能源發(fā)電目標，就需要包括風光在內(nèi)的非化石電源發(fā)展進一步加速?！霸陂L周期儲能技術(shù)不能實現(xiàn)大規(guī)模部署之前，風、光并不能實現(xiàn)獨立替代煤電。”他說。規(guī)劃中對煤電調(diào)峰能力的強調(diào)，正是為了讓電網(wǎng)能夠消化得了快速增長的風電和光伏。
施訓鵬則認為風光不再定目標，恰恰是一件好事?！斑^去之所以用目標來推，是因為它們自己在市場上還沒有顯著的競爭力?，F(xiàn)在大部分地區(qū)風電、光伏已經(jīng)沒有補貼，它們在搶上網(wǎng)資格，企業(yè)有動力建，反而是電網(wǎng)不讓它們建”，他說?！皼Q定未來可再生能源發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型速度的已經(jīng)不再是電源建設，而是電網(wǎng)的消納能力。成本和技術(shù)能力已經(jīng)不是最大的挑戰(zhàn)，最大的挑戰(zhàn)是確保能源安全。去年大家已經(jīng)看到了這個挑戰(zhàn)?，F(xiàn)在到了電力系統(tǒng)改革攻堅的階段，不是冒進能解決問題的?！?
楊木易表示，眼下最突出的矛盾存在于以風、光為主的新能源的發(fā)展與舊的能源體系之間。如果處理不好，將影響電力供應的安全穩(wěn)定。加速建立新型電力、能源系統(tǒng)，要解決的問題是調(diào)系統(tǒng)。而調(diào)系統(tǒng)涉及方方面面，這也是為什么這份旨在保障供應的同時建立“現(xiàn)代能源體系”的規(guī)劃似乎沒有明確的主線的原因。
治理體系：待補的短板
“能源體系的重塑不僅僅是能源市場的重塑，治理體系也需要重塑。”楊木易提醒道。
綠色和平曾在梳理2020年各省核準煤電項目情況時發(fā)現(xiàn)，東西部新建煤電項目的理由存在相互矛盾的現(xiàn)象——西部省份常常以“西電東送”為由，而東部則又強調(diào)加強本地自給能力。本次規(guī)劃也提出同時增加西部清潔能源基地和東、中部非化石能源的生產(chǎn)能力。雖然是非化石能源，但由于其中的風電、光伏需要配套基于化石燃料的調(diào)峰設施，遠距離輸電設備的建設周期又長，最后仍有可能導致東西部各自上馬煤電，以解電力供應緊張的燃眉之急。
化石能源行業(yè)或發(fā)電、鋼鐵和水泥等相關(guān)碳密集型行業(yè)的就業(yè)人數(shù)眾多，低碳轉(zhuǎn)型不能忽視這些人。
在楊木易看來，由于中國當前的電力治理模式缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)機制，因此影響資源配置的效率。他舉例說，東部沿海地區(qū)所依賴的外調(diào)電不在它自己的管轄權(quán)內(nèi)，別的省份的項目是否會按時推進不是這些地區(qū)可以控制的，外調(diào)電力的發(fā)電省份也可能截留自己發(fā)的電。這導致用電側(cè)省份為確保自身電力供應安全，推動本地電源建設，造成重復建設。
基于此，他認為省級協(xié)調(diào)機制尤為關(guān)鍵。他和施訓鵬合作的一篇論文曾提出在整個大灣區(qū)探索建立電力協(xié)調(diào)機制。他們在文中提出，中國的能源治理體系是自上而下的——定目標、定計劃，然后逐級下放執(zhí)行。這套體系雖然在動員全社會資源，推動國民經(jīng)濟發(fā)展方面具有很大優(yōu)勢，但在現(xiàn)實中，地方政府的政策工具和職權(quán)范圍是有限的，在面對一些需要在省際或省內(nèi)協(xié)調(diào)的選項的時候，它們只能各自為戰(zhàn)，無法協(xié)調(diào)。比如在退煤過程中，如果需要外省或省內(nèi)其他地區(qū)為其可再生能源提供靈活性，這就不是地方政府可以協(xié)調(diào)的。這時候，就應該以更大的區(qū)域為單位進行協(xié)調(diào)。
關(guān)于能源治理體系的協(xié)調(diào)機制，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》提出建立健全“國家能源委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有關(guān)部門協(xié)同推動、各省級政府和重點能源企業(yè)細化落實”的規(guī)劃實施機制。但楊木易說，國內(nèi)的協(xié)調(diào)往往是在定計劃目標的時候的協(xié)調(diào)，但疏于執(zhí)行中的協(xié)調(diào)。施訓鵬說，這種地區(qū)間的協(xié)調(diào)要細化到每個月、日，乃至小時的電網(wǎng)運行，但能源委的協(xié)調(diào)，往往是制度建設上的，和規(guī)劃落實層面的協(xié)調(diào)。
“我們到了重塑整個系統(tǒng)的時候，各方面不能有短板，一個地方有短板事情就推不下去?！睏钅疽渍f。他表示：最根本的問題是市場和政府推動能源轉(zhuǎn)型的哪些方面更加有效。市場和政府的手都要用起來。只不過，怎樣在兩者之間找到平衡將是個問題。
本文首發(fā)于中外對話網(wǎng)站。蔣亦凡，中外對話資深編輯，多年來從事國際環(huán)境與農(nóng)業(yè)議題的研究與傳播，擁有挪威卑爾根大學社會人類學碩士學位。高白羽，前中外對話研究員。她擁有美國雪城大學計算化新聞學碩士學位。
