中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：從中亞五國(guó)獨(dú)立至今，美國(guó)歷屆政府對(duì)中亞政策不管如何調(diào)整，能源領(lǐng)域都是重要方面。美國(guó)在中亞地區(qū)的能源政策在克林頓時(shí)期就已形成，到小布什和奧巴馬階段不斷發(fā)展和完善，隨著特朗普政府“中亞新戰(zhàn)略”的出臺(tái)，美國(guó)對(duì)中亞的能源外交政策也因依附于美國(guó)各地區(qū)地緣戰(zhàn)略而變得相對(duì)獨(dú)立。拜登上臺(tái)后，美國(guó)的中亞能源政策又有了什么變化？本刊約請(qǐng)專(zhuān)家撰稿闡釋?zhuān)凑?qǐng)關(guān)注。
本版文字由 孫 鈺 提供
（作者為旅居中亞的歐亞問(wèn)題學(xué)者）
美國(guó)對(duì)中亞能源外交政策調(diào)整的邏輯
1. 能源問(wèn)題在美國(guó)“中亞新戰(zhàn)略”中的地位
2020年2月5日公布的“美國(guó)2019~2025年的中亞戰(zhàn)略：促進(jìn)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)繁榮”確立了6個(gè)目標(biāo)：支持和加強(qiáng)中亞國(guó)家的主權(quán)和獨(dú)立；減少中亞地區(qū)的恐怖主義威脅；促進(jìn)法治改革和尊重人權(quán)；擴(kuò)大和維持對(duì)阿富汗穩(wěn)定的支持；促進(jìn)美國(guó)對(duì)中亞的投資；促進(jìn)中亞地區(qū)的發(fā)展。
上述6個(gè)目標(biāo)除了擴(kuò)大和維持對(duì)阿富汗穩(wěn)定的支持，其余5個(gè)目標(biāo)都以中亞為對(duì)象，體現(xiàn)了中亞的主體地位。拜登上臺(tái)后承襲了特朗普時(shí)期制定的“中亞新戰(zhàn)略”目標(biāo)并略有調(diào)整。但不管美國(guó)的中亞政策如何調(diào)整，能源問(wèn)題都居重要地位。
2. 能源問(wèn)題與拜登政府的優(yōu)先事項(xiàng)
拜登政府確定了下列優(yōu)先事項(xiàng)：氣候、健康、性別平等、包容性增長(zhǎng)、信息和通信技術(shù)聚焦的區(qū)域。其中重新?tīng)?zhēng)奪應(yīng)對(duì)全球氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并支持新能源發(fā)展和健康問(wèn)題是重中之重，這也體現(xiàn)在拜登政府對(duì)中亞政策的調(diào)整中。
3. 能源與美國(guó)的地緣政治目標(biāo)
拜登上臺(tái)后將中國(guó)定位為最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，將俄羅斯定位為威脅。因此，拜登政府的中亞政策與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和排擠俄羅斯勢(shì)力并重。與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)主要在印太戰(zhàn)略、南亞戰(zhàn)略、先前中南亞的“新絲綢之路戰(zhàn)略”和中亞新戰(zhàn)略框架下進(jìn)行。排擠俄羅斯的勢(shì)力則在歐亞戰(zhàn)略框架下進(jìn)行。
將中亞國(guó)家納入美國(guó)與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)框架從2018年11月由美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司（DFC）會(huì)同日本國(guó)際合作銀行、澳大利亞外交和貿(mào)易部共同倡導(dǎo)的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”開(kāi)始。“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”針對(duì)中國(guó)的“一帶一路”倡議提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“G20全球原則、七國(guó)集團(tuán)發(fā)展創(chuàng)新金融義務(wù)原則和赤道原則”，并建議其他國(guó)家加入。
4. 中亞國(guó)家自身的能源稟賦
中亞五國(guó)有豐富的能源資源，其中，哈薩克斯坦有豐富的石油和鈾礦資源，并且是世界上主要的產(chǎn)油國(guó)和石油出口國(guó)；土庫(kù)曼斯坦是世界第四大天然氣儲(chǔ)量國(guó)。此外，中亞五國(guó)都有豐富的可再生能源，并且利用潛力巨大。中亞國(guó)家的自身能源稟賦對(duì)美國(guó)不僅意味著商業(yè)機(jī)會(huì)，而且有助于美國(guó)將能源作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的工具，實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)。
5. 中亞五國(guó)的能源政策
歷屆美國(guó)政府對(duì)中亞的能源外交政策制定雖然著眼于美國(guó)自身的對(duì)外政策目標(biāo)和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，但也不得不考慮中亞五國(guó)自身的能源政策目標(biāo)。根據(jù)自然稟賦和面臨的能源問(wèn)題，中亞五國(guó)的能源政策目標(biāo)包括：實(shí)現(xiàn)能源自給、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)能源的互聯(lián)互通、實(shí)現(xiàn)能源出口的多元化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的多元化和尋找新的出口潛力。
拜登政府實(shí)施中亞能源外交政策的舉措和機(jī)制
●將能源議題納入“C5+1”框架
2021年1月7日，哈薩克斯坦、美國(guó)和烏茲別克斯坦政府宣布建立中亞投資伙伴關(guān)系。作為該計(jì)劃的一部分，烏茲別克斯坦投資和對(duì)外貿(mào)易部、阿斯塔納國(guó)際金融中心和美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司，將在5年內(nèi)吸引至少10億美元的投資。
投資伙伴關(guān)系將促進(jìn)由私營(yíng)部門(mén)主導(dǎo)的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目將體現(xiàn)國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并促進(jìn)包容、透明和可持續(xù)的投資。與此同時(shí)，合作伙伴將最大限度發(fā)揮項(xiàng)目的積極影響，并在該區(qū)域調(diào)動(dòng)更多的私人投資。中亞投資伙伴關(guān)系將通過(guò)“C5+1”平臺(tái)（中亞國(guó)家+美國(guó)）運(yùn)作。
哈薩克斯坦政府還與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司討論了在農(nóng)業(yè)、旅游、物流、基礎(chǔ)設(shè)施，以及金融和技術(shù)領(lǐng)域投資合作的前景，并強(qiáng)調(diào)必須優(yōu)先實(shí)施旨在發(fā)展哈薩克斯坦私營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的項(xiàng)目和倡議。之后，阿斯塔納國(guó)際金融中心與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司簽署了投資合作協(xié)議，規(guī)定通過(guò)阿斯塔納國(guó)際金融中心在哈薩克斯坦實(shí)施聯(lián)合投資項(xiàng)目，金額高達(dá)10億美元。
2021年4月23日線上舉行的“C5+1”例行會(huì)議發(fā)表的聯(lián)合聲明指出，支持地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和促進(jìn)能源的互聯(lián)互通，加強(qiáng)地區(qū)電力互聯(lián)互通和地區(qū)能源一體化，并促進(jìn)地區(qū)合作；在中亞和阿富汗創(chuàng)造過(guò)境收益和提供可靠的能源；加強(qiáng)地區(qū)可再生能源一體化，作為清潔能源的驅(qū)動(dòng)器。
●促進(jìn)中亞國(guó)家能源部門(mén)改革和節(jié)能
2019年11月21日，哈薩克斯坦與美國(guó)簽署了一項(xiàng)旨在建立中亞地區(qū)能源市場(chǎng)的諒解備忘錄，為加強(qiáng)能源領(lǐng)域合作邁出了重要一步。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署亞洲區(qū)行政長(zhǎng)官哈維爾·皮德拉和哈薩克斯坦能源部副部長(zhǎng)松哈特·葉斯穆汗諾夫簽署了該文件。
皮德拉指出，中亞地區(qū)能源市場(chǎng)的一體化不僅能節(jié)約資金，而且能提高能源安全性和維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。這將簡(jiǎn)化商業(yè)貿(mào)易，并吸引5個(gè)中亞國(guó)家和南亞鄰國(guó)對(duì)能源領(lǐng)域的投資。
美國(guó)著眼于應(yīng)對(duì)氣候變化，支持中亞國(guó)家的可再生能源發(fā)展。美國(guó)副國(guó)務(wù)卿在與塔吉克斯坦和阿富汗外交部部長(zhǎng)舉行三方視頻會(huì)晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明中指出，擬參與著眼于氣候變化、野生動(dòng)物保護(hù)、水和空氣質(zhì)量的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。
2021年9月16日，在“C5+1”框架下，美國(guó)和中亞五國(guó)專(zhuān)門(mén)發(fā)表了針對(duì)氣候變化的聯(lián)合聲明，加強(qiáng)環(huán)境合作。各國(guó)政府重申通過(guò)高科技創(chuàng)新、環(huán)境友好、節(jié)能和節(jié)水技術(shù)，防止進(jìn)一步沙漠化、潛在氣候惡化，并發(fā)展生態(tài)旅游。
各方還就應(yīng)對(duì)氣候變化的立場(chǎng)達(dá)成了協(xié)議：哈薩克斯坦在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，并在2030年前將可再生能源的份額提高至15%；吉爾吉斯斯坦修訂版的國(guó)家減排承諾提出，將溫室氣體排放削減16%，并在國(guó)際支持下再額外削減44%；烏茲別克斯坦向第26屆聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)遞交將氣溫降低1.5攝氏度的國(guó)家減排承諾，并在2030年前將可再生能源的份額提高至25%；美國(guó)將在2050年將溫室氣體排放比2005年的水平降低44%~55%，并在2035年使電力系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)去碳化。
●鼓勵(lì)對(duì)中亞國(guó)家能源基礎(chǔ)設(shè)施的投資
美國(guó)是哈薩克斯坦能源領(lǐng)域最大的外國(guó)投資者。石油和天然氣服務(wù)及設(shè)備是美國(guó)商務(wù)部下屬的國(guó)際貿(mào)易司推薦美國(guó)企業(yè)向哈薩克斯坦投資和出口的領(lǐng)域之一。由意大利埃尼公司和美國(guó)通用電氣（GE）投資建設(shè)的巴達(dá)姆沙風(fēng)電項(xiàng)目近期正式開(kāi)工。據(jù)哈薩克斯坦新能源聯(lián)盟消息，風(fēng)電場(chǎng)發(fā)電裝機(jī)容量為48兆瓦，項(xiàng)目投資總額為330億堅(jiān)戈（約合4.8億元人民幣）。
該項(xiàng)目90%的投資者為埃尼公司，其余資金由通用電氣提供。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司副總裁和國(guó)際項(xiàng)目融資主管表示，由于哈薩克斯坦具有較強(qiáng)的投資吸引力，很有興趣與該國(guó)合作，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施、能源和電信領(lǐng)域。
美國(guó)還繼續(xù)推進(jìn)“新絲綢之路戰(zhàn)略”框架下的中南亞能源互聯(lián)互通工程?！靶陆z綢之路”框架下的中南亞能源互聯(lián)互通工程建設(shè)周期長(zhǎng)、難度大，所需資金巨大，僅土庫(kù)曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然氣管道項(xiàng)目（TAPI）初步估算就得花費(fèi)75億～100億美元。美國(guó)推動(dòng)這些項(xiàng)目也寄希望于國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的融資。
然而，推介T(mén)API工程的亞洲開(kāi)發(fā)銀行曾多次表示，其僅是該項(xiàng)目的顧問(wèn)，不打算為該項(xiàng)目融資。而土庫(kù)曼斯坦則不顧國(guó)際油氣價(jià)格的不利變化，2015年12月起堅(jiān)持依靠自身力量投建該項(xiàng)目。
與此同時(shí)，土庫(kù)曼斯坦也考慮以國(guó)際保險(xiǎn)、項(xiàng)目融資和貸款的形式尋求其他融資渠道。2017年，土庫(kù)曼斯坦從伊斯蘭開(kāi)發(fā)銀行獲得7億美元的貸款。此外，從日本政府或金融機(jī)構(gòu)，以及沙特和其他中東國(guó)家獲得融資的談判正在進(jìn)行中。
拜登上臺(tái)后，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿在與塔吉克斯坦和阿富汗外交部部長(zhǎng)舉行三方視頻會(huì)晤后發(fā)表的聯(lián)合聲明中達(dá)成共識(shí)：支持繼續(xù)建設(shè)能源基礎(chǔ)設(shè)施，如中南亞輸電和貿(mào)易工程，以及輸變電工程。這些工程應(yīng)當(dāng)優(yōu)先提高電力互通安全性、擴(kuò)大地區(qū)合作，并向阿富汗和中亞國(guó)家提供過(guò)境收益及清潔可靠的能源。
拜登政府中亞能源
外交政策面臨的挑戰(zhàn)
1. 美國(guó)私人資本投資中亞能源領(lǐng)域的意愿
美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司的建立并沒(méi)有改變美國(guó)引導(dǎo)私人資本和其他來(lái)源的資本投向中亞五國(guó)的初衷。
2019年9月22日，在美國(guó)紐約舉行的“C5+1”例行會(huì)議結(jié)束后發(fā)表的聯(lián)合聲明中，雖然強(qiáng)調(diào)確保中亞地區(qū)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展、和平解決阿富汗問(wèn)題，但主張?jiān)趪?guó)際金融機(jī)構(gòu)的協(xié)助下擴(kuò)張地區(qū)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，以及實(shí)施地區(qū)能源、鐵路、運(yùn)輸、通信和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
2021年4月23日，在美國(guó)與中亞5國(guó)召開(kāi)的“C5+1”例行會(huì)議后發(fā)表的聯(lián)合聲明中，贊賞了美國(guó)通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)合作繼續(xù)致力于中亞地區(qū)的發(fā)展和投資。美國(guó)私人資本投資中亞五國(guó)能源領(lǐng)域的意愿取決于這些國(guó)家的投資環(huán)境，雖然近年來(lái)中亞五國(guó)采取了各種措施改善投資環(huán)境，但總體上并不能令美國(guó)官方滿意。
2. 中亞國(guó)家短期內(nèi)難符合美國(guó)開(kāi)發(fā)性金融投資的標(biāo)準(zhǔn)
2018年10月5日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了“更好地利用導(dǎo)向發(fā)展的投資”法案。根據(jù)該法案，在原美國(guó)海外私人投資公司的基礎(chǔ)上合并了隸屬其他部門(mén)的幾個(gè)援助機(jī)構(gòu)的美國(guó)國(guó)際金融開(kāi)發(fā)公司，2019年10月正式運(yùn)作。美國(guó)國(guó)際金融開(kāi)發(fā)公司繼續(xù)扮演美國(guó)政府對(duì)中亞五國(guó)私人投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的角色，并擴(kuò)展了投資保險(xiǎn)的種類(lèi)和保險(xiǎn)金額，還是“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃的發(fā)起人之一。烏茲別克斯坦是首個(gè)對(duì)“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”表示出興趣的中亞國(guó)家。
1999年10月1日，在合并進(jìn)出口銀行和海外經(jīng)濟(jì)合作基金基礎(chǔ)上成立的日本國(guó)際合作銀行，是日本公共金融機(jī)構(gòu)和出口信貸機(jī)構(gòu)，其國(guó)際金融業(yè)務(wù)和海外經(jīng)濟(jì)合作業(yè)務(wù)分別有985.5萬(wàn)億日元（約合53.95萬(wàn)億元人民幣）和7065.6萬(wàn)億日元。參與海外項(xiàng)目的融資是該銀行最主要的業(yè)務(wù)合作模式。該銀行與中亞五國(guó)都有長(zhǎng)期的合作，截至2021年4月1日，其分別是土庫(kù)曼斯坦和烏茲別克斯坦的第一和第二債權(quán)人。澳大利亞外交和貿(mào)易部?jī)?nèi)設(shè)貿(mào)易旅游和投資部長(zhǎng)，以及國(guó)際開(kāi)發(fā)和投資部長(zhǎng)，管理澳大利亞投資和貿(mào)易委員會(huì)、出口金融和保險(xiǎn)公司，年度預(yù)算達(dá)62億美元。發(fā)起“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃的三方宣布，該倡議對(duì)所有愿意加入者開(kāi)放。
發(fā)起方聲稱(chēng)，“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃旨在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，是開(kāi)放、包容和透明的，經(jīng)濟(jì)上合理，金融、環(huán)境和社會(huì)方面是可持續(xù)的，并且遵守國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、法律和法規(guī)。但按照歐美的觀點(diǎn)，中亞五國(guó)很難在短期內(nèi)達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)。
3. 美歐步調(diào)的合拍程度
美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司直接參與美國(guó)中亞新戰(zhàn)略的推行，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦是其合作的重點(diǎn)對(duì)象。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司整合了之前美國(guó)海外私人投資公司和國(guó)際開(kāi)發(fā)援助署的部分職能，并與美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)援助署協(xié)調(diào)推行美國(guó)對(duì)外援助政策，二者職能互為補(bǔ)充。
美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司的投資工具多樣化，與中亞五國(guó)的外債政策調(diào)整相契合，能為這些國(guó)家開(kāi)辟新的投資來(lái)源。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)金融公司旨在與中國(guó)的“一帶一路”倡議相競(jìng)爭(zhēng)，有可能抵消中國(guó)在中亞地區(qū)的部分影響力。
美國(guó)雖然設(shè)立了國(guó)際金融開(kāi)發(fā)公司，并以能源基礎(chǔ)設(shè)施為首要投資對(duì)象，但并沒(méi)有在中亞國(guó)家實(shí)施具體的資助項(xiàng)目，而是首先增進(jìn)了與歐盟和其他西方伙伴的協(xié)調(diào)關(guān)系。美國(guó)與其他西方伙伴在中亞能源投資方面可用的金融資源主要看美歐的步調(diào)合拍程度。
4. 阿富汗持久和平與穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)與保障
塔利班執(zhí)政后不僅給阿富汗的未來(lái)帶來(lái)新變數(shù)，而且給與阿富汗接壤或鄰近的中亞五國(guó)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，其中包括美國(guó)“新絲綢之路戰(zhàn)略”框架下的跨境能源工程如何推進(jìn)的問(wèn)題。
5. 中亞國(guó)家的自身財(cái)力
美國(guó)對(duì)中亞地區(qū)的各項(xiàng)能源外交舉措最終主要靠建設(shè)和改造大量的能源基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行。由于中亞各國(guó)自身財(cái)力的限制，能用于能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的財(cái)政資源有限。
在中亞五國(guó)中，吉爾吉斯斯坦的財(cái)政赤字最嚴(yán)重。吉爾吉斯斯坦原本希望以國(guó)家—私人伙伴關(guān)系的模式建一批小型水電站，但因控制財(cái)政赤字和舉債能力的降低，至今無(wú)法吸引私人資本投資小型水電站。
