中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：為促進(jìn)新能源發(fā)電的發(fā)展，世界各主要國(guó)家制定了相應(yīng)的保障或激勵(lì)政策，并以法律制度形式固化下來(lái)。本文通過(guò)梳理國(guó)外新能源消納的法律制度，對(duì)比分析我國(guó)新能源消納法律制度特點(diǎn)及不足，進(jìn)而提出意見(jiàn)建議。
1、國(guó)外新能源消納
法律制度演變
1.1 碳減排目標(biāo)下的保障消納機(jī)制
歐洲在全球最早提出碳中和，并將控排目標(biāo)寫入法律。英國(guó)是第一個(gè)將減碳目標(biāo)寫進(jìn)法律的國(guó)家，其在2008年通過(guò)了《氣候變化法案》，提出2050年碳排放量在1990年的水平上降低至少80%。隨后，歐洲其他各國(guó)及美國(guó)加州等陸續(xù)以立法形式明確了本國(guó)或本地區(qū)的中長(zhǎng)期溫室氣體減排目標(biāo)。
為了實(shí)現(xiàn)法律要求的碳減排目標(biāo)，歐洲各國(guó)首先推出的是固定電價(jià)政策，在可再生能源發(fā)展初期保護(hù)新能源發(fā)展，其中最典型的是德國(guó)。德國(guó)2000年頒布《可再生能源法》，規(guī)定了固定電價(jià)機(jī)制以及優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)，即由區(qū)域輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商按固定電價(jià)全額收購(gòu)新能源發(fā)電，通過(guò)這種最直接、有效的激勵(lì)方式，保障可再生能源投資者的收益。
1.2 新能源快速發(fā)展下的電價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制
早期的固定電價(jià)政策激勵(lì)了新能源發(fā)電裝機(jī)的快速增長(zhǎng)，但也給政府造成了較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，各國(guó)的新能源消納政策逐步向“市場(chǎng)電價(jià)+電價(jià)補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變，電價(jià)補(bǔ)貼形式有溢價(jià)補(bǔ)貼、差價(jià)合約等。
德國(guó)于2014年修訂《可再生能源法》，引入“市場(chǎng)電價(jià)+溢價(jià)補(bǔ)貼”，溢價(jià)補(bǔ)貼是采用市場(chǎng)電價(jià)或參照常規(guī)電源上網(wǎng)電價(jià)的情況下，給予新能源額外的度電補(bǔ)貼，溢價(jià)補(bǔ)貼的資金來(lái)自電價(jià)附加費(fèi)。根據(jù)補(bǔ)貼價(jià)格是否隨市場(chǎng)變動(dòng)，溢價(jià)補(bǔ)貼又可分為在德國(guó)實(shí)行的變動(dòng)溢價(jià)模式和在丹麥實(shí)行的固定溢價(jià)模式。
差價(jià)合約制度的代表是英國(guó)，2013年英國(guó)頒布《2013年能源法案》，提出容量市場(chǎng)和差價(jià)合同相結(jié)合的制度，容量市場(chǎng)的目的是保證電力供應(yīng)的安全，差價(jià)合約的目的則是保障新能源電廠獲得較為穩(wěn)定的收益。差價(jià)合約執(zhí)行價(jià)由政府每四年通過(guò)《電力市場(chǎng)改革執(zhí)行計(jì)劃》公布，并成立專門公司負(fù)責(zé)差價(jià)合同的訂立和履約，如果發(fā)電廠售出的電價(jià)高于執(zhí)行價(jià)，發(fā)電廠需要向政府返還差價(jià)，如果低于執(zhí)行價(jià)，則政府需要補(bǔ)償差價(jià)。
1.3 市場(chǎng)機(jī)制下的消費(fèi)側(cè)配額機(jī)制
隨著國(guó)外電力市場(chǎng)日趨成熟，對(duì)新能源的電價(jià)補(bǔ)貼逐步向完全市場(chǎng)定價(jià)方向轉(zhuǎn)變，新能源發(fā)電廠直接參與電力市場(chǎng)，且需承擔(dān)傳統(tǒng)電源的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)，不再享受額外補(bǔ)貼。
電價(jià)放開(kāi)初期，由于新能源發(fā)電成本依然高于傳統(tǒng)電源，為了保障新能源消納，許多國(guó)家提出強(qiáng)制配額制度，由政府強(qiáng)制規(guī)定售電企業(yè)售出的電量必須包含一定比例的可再生能源。美國(guó)德克薩斯州是最早頒布強(qiáng)制配額制法律的地區(qū)，州電力可靠性委員會(huì)于1999年頒布的《電力結(jié)構(gòu)調(diào)整法案》規(guī)定，未完成配額指標(biāo)的電力企業(yè)將受到50美元/MWh的處罰。目前，全球?qū)嵤┡漕~制的國(guó)家已有20個(gè)左右。實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制配額的途徑主要有三種：第一種是售電企業(yè)直接建設(shè)可再生能源機(jī)組；第二種是售電企業(yè)與可再生能源發(fā)電廠簽訂發(fā)電量與綠證捆綁銷售的長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議（捆綁型PPA），部分長(zhǎng)期購(gòu)電協(xié)議會(huì)設(shè)定新能源發(fā)電的分時(shí)電價(jià)，從而引導(dǎo)可再生能源依照價(jià)格信號(hào)安排發(fā)電。第三種是售電企業(yè)購(gòu)買綠色電力證書（簡(jiǎn)稱“綠證”）實(shí)現(xiàn)配額，綠色電力證書收益是可再生能源發(fā)電企業(yè)收益的一部分。
此外，將碳交易市場(chǎng)的碳價(jià)傳導(dǎo)至電價(jià)，也可以抬高傳統(tǒng)能源發(fā)電成本，使新能源發(fā)電價(jià)格在電力市場(chǎng)上更有競(jìng)爭(zhēng)力。2021年5月歐洲碳排放許可交易價(jià)格首次升破50歐元/噸，迫使許多燃煤電廠提前關(guān)閉，轉(zhuǎn)而建造發(fā)電成本更低的可再生能源發(fā)電廠。
1.4 維持電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的法律制度
高比例可再生能源并網(wǎng)會(huì)對(duì)電力系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生諸多影響，為此各國(guó)也從發(fā)電側(cè)、電網(wǎng)側(cè)、用戶側(cè)設(shè)計(jì)了不同的法律制度以維持電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行。
發(fā)電側(cè)主要是規(guī)定了新能源發(fā)電廠的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)，例如，西班牙《電力法》規(guī)定，風(fēng)電企業(yè)有義務(wù)提前向電網(wǎng)企業(yè)通報(bào)風(fēng)電上網(wǎng)預(yù)測(cè)，如果實(shí)際發(fā)電量與預(yù)測(cè)值偏差超過(guò)20%時(shí)需要向電網(wǎng)企業(yè)繳納罰款。
電網(wǎng)側(cè)，一是以立法形式推動(dòng)建設(shè)跨國(guó)電網(wǎng)，2013年4月歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)先后通過(guò)了《跨歐洲能源基礎(chǔ)設(shè)施條例》《連接歐洲設(shè)施條例》《修改歐盟 PCIs 名單條例》等法律，提出了旨在建設(shè)跨歐洲能源基礎(chǔ)設(shè)施的“共同利益項(xiàng)目”（Projects of Common Interest,PCIs），該項(xiàng)目將提高可再生能源接入輸電網(wǎng)比例、開(kāi)發(fā)智能電網(wǎng)等作為目標(biāo)之一，并為電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了融資方面的法律保障。二是規(guī)定了各國(guó)電網(wǎng)企業(yè)的跨國(guó)互聯(lián)的電量，歐盟提出2020年各成員國(guó)跨國(guó)輸電能力至少占本國(guó)裝機(jī)容量的10%，2030年要達(dá)到15%。三是加強(qiáng)跨區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃，通過(guò)成立歐洲輸電系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商聯(lián)盟，每?jī)赡臧l(fā)布一次電網(wǎng)十年發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)電動(dòng)汽車、智能電網(wǎng)和儲(chǔ)能等新技術(shù)的應(yīng)用。
在用戶側(cè)，借助于完善的市場(chǎng)機(jī)制，國(guó)外各國(guó)普遍開(kāi)展了需求側(cè)響應(yīng)，引導(dǎo)用戶根據(jù)市場(chǎng)情況改變電力需求，以維持系統(tǒng)平衡。2005年美國(guó)頒布《能源政策法》，采用分時(shí)電價(jià)促進(jìn)需求側(cè)響應(yīng)；2011年頒布《聯(lián)邦能源管理委員會(huì)第755號(hào)令》，允許需求響應(yīng)作為“替代電源”參與電力供需平衡。據(jù)AFRY管理咨詢公司分析，未來(lái)10年歐盟27個(gè)成員國(guó)的需求響應(yīng)容量將增加一倍以上，從目前的7吉瓦增加到15吉瓦，歐盟電力系統(tǒng)正在變得越來(lái)越智能化和分散化。
2、我國(guó)新能源消納
法律制度特點(diǎn)
與國(guó)外類似，我國(guó)新能源消納法律制度經(jīng)歷了從政策保障向市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)渡。2005年頒布的《可再生能源法》第十九條、二十二條規(guī)定了可再生能源實(shí)行固定電價(jià)政策；2016首次提出配額制和綠證交易機(jī)制，并于次年1月開(kāi)始試行綠色電力證書制度；2019年5月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》，次年5月印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)各省級(jí)行政區(qū)域2020年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重的通知》，實(shí)質(zhì)上正式推出了配額制，并建立了與綠證交易的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
通過(guò)出臺(tái)上述一系列法律制度以及強(qiáng)有力的執(zhí)行力推動(dòng)等體制優(yōu)勢(shì)，我國(guó)新能源取得快速發(fā)展，截至今年10月我國(guó)可再生能源累計(jì)裝機(jī)容量突破10億千瓦，比2015年底實(shí)現(xiàn)翻番，其中水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)均持續(xù)保持世界第一，棄電量持續(xù)下降，新能源利用水平不斷提高。但與國(guó)外相比，我國(guó)目前市場(chǎng)化的新能源消納法律制度還不夠健全，主要有以下三點(diǎn)改進(jìn)之處：
一是法律體系有待完善。我國(guó)規(guī)定可再生能源消納機(jī)制的法律主要是《可再生能源法》，但統(tǒng)領(lǐng)性的《能源法》遲遲沒(méi)有出臺(tái)，導(dǎo)致一些政策缺乏立法依據(jù)，例如我國(guó)可再生能源配額制規(guī)定了地方政府、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、用戶等的消納責(zé)任，但這種增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)定均以部門規(guī)章的形式明確，缺少法律依據(jù)，不符合我國(guó)《立法法》相關(guān)要求。此外，缺乏法律支持的政策，在執(zhí)行力方面也會(huì)有所折扣，例如規(guī)定了對(duì)各省可再生能源電力消納指標(biāo)進(jìn)行考核，但實(shí)際的懲罰措施和力度較為有限。
二是法律制度間的依從性有待加強(qiáng)。部分部門規(guī)章與法律規(guī)定存在矛盾，如國(guó)家發(fā)改委、能源局2016年印發(fā)的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》第六條提出，可再生能源發(fā)電受限地區(qū)，也就是電網(wǎng)輸送和系統(tǒng)消納能力不足以保障可再生能源全額消納的地區(qū)，可執(zhí)行經(jīng)核定的風(fēng)電、光伏發(fā)電最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)，這與《可再生能源法》第十四條規(guī)定的“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)全額收購(gòu)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源上網(wǎng)電量”不完全一致。部分制度執(zhí)行方向不夠一致，如前文所述，國(guó)外配額制約束的是售電公司等終端用戶，我國(guó)配額制的約束對(duì)象主要是地區(qū)政府、電網(wǎng)公司等“中間用戶”。在電力市場(chǎng)化路徑下，2021年所有工商業(yè)用戶已參與電力交易市場(chǎng)、不再執(zhí)行政府目錄電價(jià)，綠色電力交易試點(diǎn)啟動(dòng)，未來(lái)越來(lái)越多用戶有自主選擇“綠電”和“非綠電”的權(quán)利，如果仍然延續(xù)目前“指標(biāo)到省”的可再生能源消納保障制度，綠證、碳交易成本可能無(wú)法在電力交易市場(chǎng)的出清價(jià)格上體現(xiàn)，不同電源發(fā)電成本和售電價(jià)格將發(fā)生扭曲，最終用戶按低成本原則選擇的電源類型可能并不符合低碳綠色方向。
三是市場(chǎng)主體的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)需以法律形式明確。《能源法（2020年征求意見(jiàn)稿）》中第57條至63條規(guī)定了用戶按節(jié)能要求使用能源和配合需求側(cè)管理、重點(diǎn)用能企業(yè)能源利用效率等信息強(qiáng)制公開(kāi)、政府節(jié)能采購(gòu)等義務(wù)，以及鼓勵(lì)單位和個(gè)人購(gòu)買可再生能源等清潔低碳能源。這很大程度上填補(bǔ)了目前我國(guó)關(guān)于市場(chǎng)主體參與電網(wǎng)系統(tǒng)平衡的法律空白，但發(fā)電側(cè)、不同電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商的平衡義務(wù)尚未明確，而且對(duì)用戶側(cè)企業(yè)和個(gè)人可再生能源消納僅僅是鼓勵(lì)性表述，完全取決于公眾的“意識(shí)”，缺乏足夠的法律保障。
3、國(guó)外新能源消納法律制度
對(duì)我國(guó)的啟示和建議
一是健全新能源消納的法律體系。整合目前已有《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等單行法以及部門規(guī)章等，總結(jié)已運(yùn)行多年、經(jīng)檢驗(yàn)可行的新能源消納機(jī)制，納入《能源法》并推動(dòng)盡快出臺(tái)。
二是體系化設(shè)計(jì)新能源消納有關(guān)法律制度?？煽紤]將配額制考核向用戶側(cè)傾斜，推廣可精確計(jì)量新能源上網(wǎng)電量的綠色電力交易，替代現(xiàn)有綠證交易，通過(guò)綠色電力交易實(shí)現(xiàn)配額指標(biāo)，理順配額制、綠證和綠電交易的關(guān)系；以電網(wǎng)調(diào)度系統(tǒng)為樞紐建立電碳耦合平臺(tái)，將用戶新能源用電量折算為碳減排量，理順碳排放權(quán)市場(chǎng)和電力市場(chǎng)的關(guān)系；推進(jìn)建立市場(chǎng)化的電價(jià)形成機(jī)制，使碳價(jià)成本傳導(dǎo)到電價(jià)，逐步體現(xiàn)可再生能源發(fā)電的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)用戶的節(jié)能意識(shí)。
三是市場(chǎng)主體在電力系統(tǒng)中的平衡義務(wù)應(yīng)入法。在各類市場(chǎng)主體廣泛參與、雙向互動(dòng)的新型電力系統(tǒng)環(huán)境下，更應(yīng)明確各類市場(chǎng)主體的電力系統(tǒng)平衡義務(wù)。目前缺失的發(fā)電廠、電網(wǎng)企業(yè)電力系統(tǒng)平衡法定義務(wù)，應(yīng)盡快以法律形式明確；如果配額制向用戶側(cè)考核傾斜，則需以法律形式明確相關(guān)義務(wù)，并建立上、下位保持一致的法律制度體系。
我國(guó)的電力行業(yè)經(jīng)過(guò)近四十年跨越式發(fā)展，在規(guī)劃、建設(shè)還是運(yùn)行等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，部分核心指標(biāo)和技術(shù)處于國(guó)際領(lǐng)先地位，在第四次工業(yè)革命浪潮的數(shù)字時(shí)代，我國(guó)新型電力系統(tǒng)建設(shè)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)將更加明顯。法律法規(guī)是市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)，需進(jìn)一步健全可再生能源消納法律體系，以前瞻性視角明確各市場(chǎng)主體在電力系統(tǒng)平衡中的法定義務(wù)，保障新能源健康有序發(fā)展，保障以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設(shè)順利推進(jìn)。
附：國(guó)內(nèi)外新能源消納法律制度列表
