10月，國家發(fā)改委印發(fā)《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網電價市場化改革的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》包括四項改革內容及四項保障措施：有序放開全部燃煤電量上網電價，擴大市場交易電價上下浮動范圍，推動工商業(yè)用戶都進入市場，保持居民和農業(yè)用電價格穩(wěn)定；全面推進電力市場建設，加強與分時電價政策銜接，避免不合理行政干預，加強煤電市場監(jiān)管。
《通知》中的改革舉措，是2015年《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》發(fā)布以來對電力體制改革的又一次跨越式推進。電力行業(yè)當前面臨的四大問題，即燃料成本上漲無法疏導、“雙軌制”扭曲資源配置、市場機制建設“夾生”和市場主體發(fā)育遲緩，都通過《通知》獲得了長效的應對機制。
傳導燃料成本 緩解發(fā)電虧損
從2020年年末開始，由于受美元超發(fā)、世界經濟復蘇、國內去產能等因素影響，天然氣、煤炭等一次能源價格開始飆漲。今年10月中旬，根據中國沿海電煤采購價格指數顯示，5500大卡電煤綜合價達到1457元/噸，是3月價格低點的近2.5倍。
在此背景下，燃煤發(fā)電機組變動成本大幅上升。據估計，考慮電煤長協(xié)等因素后，10月電廠入爐煤價約為1200元/噸標煤，對應變動成本0.45元/度，高出改革前全國平均燃煤上網電價（包括市場化和非市場化燃煤電量）0.36元/度。變動成本回收困難影響煤電出力積極性，是9月底10月初一系列電力供應問題的主要原因。
《通知》將燃煤發(fā)電市場交易價格浮動范圍由上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%，擴大為上下浮動原則上均不超過20%，高耗能企業(yè)市場交易電價不受上浮20%限制，有序推動工商業(yè)用戶全部進入電力市場，為發(fā)電企業(yè)的成本困局提供了紓解渠道：一是通過放寬上限，明確了“電價可以漲”；二是通過工商業(yè)全部入市，擴充了“電價漲給誰”。
工商業(yè)全入市 縮小“雙軌”扭曲
“雙軌制”問題一直是我國電力市場資源優(yōu)化配置的一大障礙?！按箅p軌制”是指居民、農業(yè)等保障性用戶與工商業(yè)用戶之間，在價格、發(fā)用電計劃等方面的區(qū)別對待。由于涉及到民生等復雜因素，需要逐步消化。“小雙軌制”是指工商業(yè)內部也存在自愿進入市場后向發(fā)電廠、售電商按市場價購電和仍通過電網統(tǒng)購統(tǒng)銷按目錄電價購電的兩類用戶。
“小雙軌制”并不涉及“大雙軌制”那樣的民生因素，卻引起了電力市場中的諸多亂象。例如，部分用戶在市場價格上漲后退出市場，迫使電網企業(yè)仍與其按目錄電價結算，只享受市場降價收益，不承擔市場風險。另外，由于部分地區(qū)中長期價格與分時電價銜接不緊密，只有峰時段用電多的用戶愿意進入市場，通過比目錄高峰電價低的市場價格降低用電成本，而谷時段用電多的用戶繼續(xù)留在目錄電價中享受低谷優(yōu)惠。這一現象造成峰谷電價的削峰填谷調節(jié)作用大打折扣，同時導致電網企業(yè)出現虧損。
《通知》要求工商業(yè)用戶全部入市，極大地縮小了利用不合理“雙軌制”進行套利的空間，在保證市場公平性的同時，極大地提升了價格引導資源配置的效率。
交易快速擴容 加速機制建設
我國電力市場建設從“售電側放開+不帶曲線中長期交易”起步，不同于國外經驗中的“從現貨市場起步，再補充帶曲線中長期”。這種方式優(yōu)點在于初始階段技術門檻低，不足之處在于不符合電力商品的物理規(guī)律，后續(xù)完善難度大。
現階段，一些市場機制不完善的問題已經凸顯。2017年，我國啟動了現貨試點，但過程比較坎坷，結算試運行中出現了不平衡資金等問題。電力中長期交易各地落實的程度、方式不一，部分地區(qū)存在順價機制未落實、峰谷信號未被清晰傳達等問題。
工商業(yè)用戶全部由電網代理進入市場，將引起電力市場快速擴容，倒逼解決市場機制不健全的問題。2020年，我國參與直接交易的工商業(yè)用戶電量約占工商業(yè)總電量的39%，這一占比將隨著改革措施落地逐漸提高，直至覆蓋全部工商業(yè)電量。
市場建設提速 催化各主體成長
從市場主體成熟的角度看，我國電力市場目前也有諸多不足，尤其體現在電網、售電和用戶三側。在電網側，受一些客觀條件制約，存在競爭性業(yè)務和非競爭性業(yè)務界面不清等問題。這是影響電力市場公平、有效運行的因素。在售電側，市場化售電商常年依賴購銷價差，“渠道化”現象嚴重，缺乏提供增值服務的意愿和能力，沒有起到更好地引導用戶參與電力系統(tǒng)協(xié)調優(yōu)化的作用。在用戶側，一些用戶風險意識差，不接受電力價格“能漲能跌”，參與需求響應、綜合能源服務等新業(yè)務意愿不強。
《通知》落地后，電網企業(yè)必然面臨更清晰的監(jiān)管要求，加速適應在“放開兩頭，管住中間”格局中的位置；售電商將面對更廣闊的市場和更大的創(chuàng)新空間；用戶則會面對更準確的電價終端信號。
改革中仍有諸多問題值得關注
《通知》開啟了我國電力市場的新階段，風險與機遇相伴而來。諸多問題仍然需要更多的關注和研究。
一是煤炭是近期供電問題的根源，煤電市場應協(xié)調理順。發(fā)電企業(yè)消極經營的根源是煤價飆漲，交易電價上限放寬只能起到一定的紓解作用，而且有全社會用電成本上漲的負面影響。煤炭供給回到合理水平，才能控制煤價上漲，使煤電回歸電力系統(tǒng)中基礎、可靠電源的應有角色。
二是保障性低價電供應不穩(wěn)定。水電等低價電源是我國居民、農業(yè)等保障性用戶低價電的重要來源。但隨著居民用電量的快速增長，已有很多省份出現低價電源不足以滿足本省居民需求的情況，需要電網企業(yè)高價購買市場電補缺口，產生不平衡資金；分時段來看，還存在低價電源與保障性用電曲線不重合的問題，缺口出現在高峰時，同樣會產生不平衡資金。
三是發(fā)電側市場力威脅將要浮出水面。我國多個省份的電力市場存在集中度過大的問題，即單個發(fā)電企業(yè)裝機占比大、發(fā)電企業(yè)總數量少。因此，即使燃料價格回落，發(fā)電企業(yè)也可以通過一些方式維持高電價，進而獲得超額利潤。這對電力市場的公平、有效運行構成嚴重威脅。
四是電網企業(yè)功能和角色面臨深刻變革。電網企業(yè)的業(yè)務結構將從“輸配服務+統(tǒng)購統(tǒng)銷”的雙軌制，變?yōu)椤拜斉浞?代理購電服務”的“單軌兩類”制。電網企業(yè)將面臨一系列新情況，許多業(yè)務的開展處于既無經驗也無法律政策規(guī)范的狀態(tài)，可能會帶來一定風險。
（來源：國家電網雜志 作者：李司陶）
