市場“發(fā)力”、政府“兜底”：對進一步深化燃煤發(fā)電上網電價市場化改革的認識
張超
國網能源院財會與審計研究所
近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于進一步深化燃煤發(fā)電上網電價市場化改革的通知》（后文簡稱“通知”），要求有序放開全部燃煤發(fā)電電量、全部工商業(yè)用戶進入市場，在堅持“基準價+上下浮動”基礎上擴大浮動比例，建立電網企業(yè)代理購電制度，提出保障居民農業(yè)用電價格穩(wěn)定的有關機制，為疏導燃煤發(fā)電成本、緩解“煤-電”頂牛矛盾、確保電力安全供應、穩(wěn)定民生低價用電，提供了扎實有力的政策保障。政策的出臺，不僅有利于解決眼下缺電限電問題，長期來看，對進一步深化電力市場化改革也具有里程碑式意義。
（一）歷史視角下，“富煤”的資源稟賦特征決定了我國電力工業(yè)要以開發(fā)利用燃煤發(fā)電作為發(fā)展起點，長期以來煤電裝機與電量占比穩(wěn)居各類電源首位，“煤-電”矛盾伴隨著經濟發(fā)展也幾經變化，但始終是能源電力發(fā)展中繞不開且最為重要的問題之一。
為更高效的配置煤炭資源，1994年起國家全面放開煤炭價格，對電煤同時執(zhí)行政府指導定價和市場定價，至2002年停止電煤指導定價，當時由于電力市場化改革還未有實質進展，形成了“市場煤、計劃電”大的格局。2004年，針對宏觀經濟快速發(fā)展形成的煤價上漲問題，國家發(fā)改委首次提出煤電價格聯(lián)動機制，煤炭價格上漲的70%影響向終端銷售電價疏導，剩余30%由電力企業(yè)自行消化。
黨的十八大以來，社會主義市場經濟制度得到進一步完善，針對“煤-電”矛盾分別取得兩次重要突破：一是煤電聯(lián)動機制的確立。2013年取消了重點電煤合同與電煤價格雙軌制，2015年又明確煤電聯(lián)動具體方式、完善價格聯(lián)動機制。二是推動燃煤發(fā)電上網電價市場化改革。中發(fā)9號文件印發(fā)后，電力市場化改革全面鋪開，為解決“煤-電”矛盾提供了不同于以往的“市場”思路，煤電電量逐步進入市場參與交易，電煤成本的市場化疏導渠道逐漸明晰。2019年10月，國家發(fā)改委印發(fā)《關于深化燃煤發(fā)電上網電價形成機制改革的指導意見》（發(fā)改價格規(guī)〔2019〕1658號），決定2020年1月1日起以“基準價+上下浮動”的市場化機制替代政府管制下的燃煤標桿上網電價與煤電聯(lián)動機制，電力資源配置中的“市場”力量得到壯大。
今年4月以來，由于煤炭供給不足、用能需求旺盛，“供需錯配”導致煤炭價格快速上漲，燃煤發(fā)電成本突破歷史高位。與此同時，發(fā)電成本卻難以通過電力市場渠道向終端用戶充分疏導，“能跌不能漲”的市場機制在“緊缺”環(huán)境下不能發(fā)揮供需調節(jié)作用的問題突顯，但也帶來了推進市場化改革的契機。
（二）圍繞電力市場配置能力、市場外用戶電力供應保障相關問題，“通知”兼顧解決當前矛盾需要和滿足長期發(fā)展要求，力求實現(xiàn)市場“發(fā)力”、政府“兜底”的政策目標。
市場機制方面：一是針對市場“配置規(guī)模”打折問題，明確有序放開全部燃煤發(fā)電電量進入市場，均按基準加浮動方式形成上網電價；同時，要求各地有序推動工商業(yè)用戶全面參與市場，同步取消目錄銷售電價，為擴大市場交易規(guī)模夯實“基本盤”。二是針對市場“配置效率”打折問題，明確燃煤交易價格在基準價上下20%區(qū)間內形成，并且不對高耗能企業(yè)煤電交易設置上浮限制，為提升市場效率、疏導發(fā)電成本提供一定的價格波動空間。
政府措施方面：一是對于暫未進入市場或進入市場后又退出的工商業(yè)電量，以及居民、農業(yè)用戶在保障性電源以外的缺額電量，授權電網企業(yè)代理購電。二是對于已參與市場但改為代理購電的用戶，執(zhí)行其他代理工商業(yè)用戶購電價格1.5倍的“懲罰性”價格，避免發(fā)生擾亂市場秩序的情況。三是要求各地優(yōu)先將水電等低價電源納入保障性低價電源范圍，兜好民生用電底線。
（三）“通知”具有里程碑式意義
一是在電力供不應求的“窗口期”順勢而為，堅定發(fā)揮市場配置電力資源的決定性作用，沒有退回到“煤電聯(lián)動”模式，展現(xiàn)了能源電力領域市場化改革的方向與決心。今年煤價上漲、各地限電停產以來，社會上出現(xiàn)了上調燃煤發(fā)電基準電價、重啟煤電聯(lián)動的各種聲音。這些方法固然能夠立竿見影的部分解決當前面臨的一些問題，但與我國2002年啟動電力改革至2015年新一輪改革的整體方向不相匹配?！巴ㄖ币酝七M完善電力市場機制為方向，既可緩解眼前矛盾，又能切合長期發(fā)展需要，對未來繼續(xù)深入推進市場化改革提供了參考“標桿”，意義重大。
二是進一步放開發(fā)用電計劃，擴大交易價格波動范圍，對還原電力商品屬性具有階段性意義，為加快中長期電能量市場以外的其他市場機制建設夯實了基礎。我國發(fā)電和裝機占比最大的燃煤發(fā)電全部放開進入市場，電量占比近80%的工商業(yè)電量逐步納入市場范圍，擴大價格浮動范圍，將為現(xiàn)貨市場建設、輔助服務市場完善、市場化容量補償機制探索提供豐富的市場主體和充足的交易電量。還原電力商品屬性邁出關鍵一步，很可能成為下一階段市場化改革的序幕。
三是兼顧保障民生用電和發(fā)展市場制度兩個目標，開展了符合國情的機制創(chuàng)新嘗試。我國各地電力市場條件不一，低價電源資源和民生用電需求各不相同，要兼顧民生用電穩(wěn)定和電力市場建設兩個目標，需要發(fā)揮電網企業(yè)統(tǒng)籌市場外發(fā)用電雙方供需的能力。電網企業(yè)作為價格接受者代理工商業(yè)用戶進入市場購電，所形成的購電盈虧以順價方式向用戶側傳導，完全保持中立地位，一方面暢通了發(fā)電成本疏導渠道，實現(xiàn)了公平負擔；另一方面也與輸配電價改革形成合力，將電網企業(yè)盈利限定在輸配電價監(jiān)管水平。
