市場(chǎng)“發(fā)力”、政府“兜底”：對(duì)進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的認(rèn)識(shí)
張超
國(guó)網(wǎng)能源院財(cái)會(huì)與審計(jì)研究所
近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（后文簡(jiǎn)稱“通知”），要求有序放開全部燃煤發(fā)電電量、全部工商業(yè)用戶進(jìn)入市場(chǎng)，在堅(jiān)持“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”基礎(chǔ)上擴(kuò)大浮動(dòng)比例，建立電網(wǎng)企業(yè)代理購電制度，提出保障居民農(nóng)業(yè)用電價(jià)格穩(wěn)定的有關(guān)機(jī)制，為疏導(dǎo)燃煤發(fā)電成本、緩解“煤-電”頂牛矛盾、確保電力安全供應(yīng)、穩(wěn)定民生低價(jià)用電，提供了扎實(shí)有力的政策保障。政策的出臺(tái)，不僅有利于解決眼下缺電限電問題，長(zhǎng)期來看，對(duì)進(jìn)一步深化電力市場(chǎng)化改革也具有里程碑式意義。
（一）歷史視角下，“富煤”的資源稟賦特征決定了我國(guó)電力工業(yè)要以開發(fā)利用燃煤發(fā)電作為發(fā)展起點(diǎn)，長(zhǎng)期以來煤電裝機(jī)與電量占比穩(wěn)居各類電源首位，“煤-電”矛盾伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展也幾經(jīng)變化，但始終是能源電力發(fā)展中繞不開且最為重要的問題之一。
為更高效的配置煤炭資源，1994年起國(guó)家全面放開煤炭?jī)r(jià)格，對(duì)電煤同時(shí)執(zhí)行政府指導(dǎo)定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)，至2002年停止電煤指導(dǎo)定價(jià)，當(dāng)時(shí)由于電力市場(chǎng)化改革還未有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，形成了“市場(chǎng)煤、計(jì)劃電”大的格局。2004年，針對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展形成的煤價(jià)上漲問題，國(guó)家發(fā)改委首次提出煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，煤炭?jī)r(jià)格上漲的70%影響向終端銷售電價(jià)疏導(dǎo)，剩余30%由電力企業(yè)自行消化。
黨的十八大以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度得到進(jìn)一步完善，針對(duì)“煤-電”矛盾分別取得兩次重要突破：一是煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制的確立。2013年取消了重點(diǎn)電煤合同與電煤價(jià)格雙軌制，2015年又明確煤電聯(lián)動(dòng)具體方式、完善價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是推動(dòng)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革。中發(fā)9號(hào)文件印發(fā)后，電力市場(chǎng)化改革全面鋪開，為解決“煤-電”矛盾提供了不同于以往的“市場(chǎng)”思路，煤電電量逐步進(jìn)入市場(chǎng)參與交易，電煤成本的市場(chǎng)化疏導(dǎo)渠道逐漸明晰。2019年10月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2019〕1658號(hào)），決定2020年1月1日起以“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化機(jī)制替代政府管制下的燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)與煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，電力資源配置中的“市場(chǎng)”力量得到壯大。
今年4月以來，由于煤炭供給不足、用能需求旺盛，“供需錯(cuò)配”導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格快速上漲，燃煤發(fā)電成本突破歷史高位。與此同時(shí)，發(fā)電成本卻難以通過電力市場(chǎng)渠道向終端用戶充分疏導(dǎo)，“能跌不能漲”的市場(chǎng)機(jī)制在“緊缺”環(huán)境下不能發(fā)揮供需調(diào)節(jié)作用的問題突顯，但也帶來了推進(jìn)市場(chǎng)化改革的契機(jī)。
（二）圍繞電力市場(chǎng)配置能力、市場(chǎng)外用戶電力供應(yīng)保障相關(guān)問題，“通知”兼顧解決當(dāng)前矛盾需要和滿足長(zhǎng)期發(fā)展要求，力求實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)“發(fā)力”、政府“兜底”的政策目標(biāo)。
市場(chǎng)機(jī)制方面：一是針對(duì)市場(chǎng)“配置規(guī)模”打折問題，明確有序放開全部燃煤發(fā)電電量進(jìn)入市場(chǎng)，均按基準(zhǔn)加浮動(dòng)方式形成上網(wǎng)電價(jià)；同時(shí)，要求各地有序推動(dòng)工商業(yè)用戶全面參與市場(chǎng)，同步取消目錄銷售電價(jià)，為擴(kuò)大市場(chǎng)交易規(guī)模夯實(shí)“基本盤”。二是針對(duì)市場(chǎng)“配置效率”打折問題，明確燃煤交易價(jià)格在基準(zhǔn)價(jià)上下20%區(qū)間內(nèi)形成，并且不對(duì)高耗能企業(yè)煤電交易設(shè)置上浮限制，為提升市場(chǎng)效率、疏導(dǎo)發(fā)電成本提供一定的價(jià)格波動(dòng)空間。
政府措施方面：一是對(duì)于暫未進(jìn)入市場(chǎng)或進(jìn)入市場(chǎng)后又退出的工商業(yè)電量，以及居民、農(nóng)業(yè)用戶在保障性電源以外的缺額電量，授權(quán)電網(wǎng)企業(yè)代理購電。二是對(duì)于已參與市場(chǎng)但改為代理購電的用戶，執(zhí)行其他代理工商業(yè)用戶購電價(jià)格1.5倍的“懲罰性”價(jià)格，避免發(fā)生擾亂市場(chǎng)秩序的情況。三是要求各地優(yōu)先將水電等低價(jià)電源納入保障性低價(jià)電源范圍，兜好民生用電底線。
（三）“通知”具有里程碑式意義
一是在電力供不應(yīng)求的“窗口期”順勢(shì)而為，堅(jiān)定發(fā)揮市場(chǎng)配置電力資源的決定性作用，沒有退回到“煤電聯(lián)動(dòng)”模式，展現(xiàn)了能源電力領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的方向與決心。今年煤價(jià)上漲、各地限電停產(chǎn)以來，社會(huì)上出現(xiàn)了上調(diào)燃煤發(fā)電基準(zhǔn)電價(jià)、重啟煤電聯(lián)動(dòng)的各種聲音。這些方法固然能夠立竿見影的部分解決當(dāng)前面臨的一些問題，但與我國(guó)2002年啟動(dòng)電力改革至2015年新一輪改革的整體方向不相匹配?！巴ㄖ币酝七M(jìn)完善電力市場(chǎng)機(jī)制為方向，既可緩解眼前矛盾，又能切合長(zhǎng)期發(fā)展需要，對(duì)未來繼續(xù)深入推進(jìn)市場(chǎng)化改革提供了參考“標(biāo)桿”，意義重大。
二是進(jìn)一步放開發(fā)用電計(jì)劃，擴(kuò)大交易價(jià)格波動(dòng)范圍，對(duì)還原電力商品屬性具有階段性意義，為加快中長(zhǎng)期電能量市場(chǎng)以外的其他市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ)。我國(guó)發(fā)電和裝機(jī)占比最大的燃煤發(fā)電全部放開進(jìn)入市場(chǎng)，電量占比近80%的工商業(yè)電量逐步納入市場(chǎng)范圍，擴(kuò)大價(jià)格浮動(dòng)范圍，將為現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)、輔助服務(wù)市場(chǎng)完善、市場(chǎng)化容量補(bǔ)償機(jī)制探索提供豐富的市場(chǎng)主體和充足的交易電量。還原電力商品屬性邁出關(guān)鍵一步，很可能成為下一階段市場(chǎng)化改革的序幕。
三是兼顧保障民生用電和發(fā)展市場(chǎng)制度兩個(gè)目標(biāo)，開展了符合國(guó)情的機(jī)制創(chuàng)新嘗試。我國(guó)各地電力市場(chǎng)條件不一，低價(jià)電源資源和民生用電需求各不相同，要兼顧民生用電穩(wěn)定和電力市場(chǎng)建設(shè)兩個(gè)目標(biāo)，需要發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)籌市場(chǎng)外發(fā)用電雙方供需的能力。電網(wǎng)企業(yè)作為價(jià)格接受者代理工商業(yè)用戶進(jìn)入市場(chǎng)購電，所形成的購電盈虧以順價(jià)方式向用戶側(cè)傳導(dǎo)，完全保持中立地位，一方面暢通了發(fā)電成本疏導(dǎo)渠道，實(shí)現(xiàn)了公平負(fù)擔(dān)；另一方面也與輸配電價(jià)改革形成合力，將電網(wǎng)企業(yè)盈利限定在輸配電價(jià)監(jiān)管水平。
