電網(wǎng)管理體制主要探討的是輸電和配電的組織形態(tài)。目前國際上的電網(wǎng)管理體制主要包括兩種模式：一是輸配分開模式，即輸電和配電分別由不同公司擁有和管理，不存在產(chǎn)權(quán)聯(lián)系；二是輸配一體化模式，即輸電和配電在一個企業(yè)內(nèi)部，可以是一個集團下的不同業(yè)務公司，也可以是企業(yè)內(nèi)部的不同部門。
一、從改革的目的看電力市場化改革與電網(wǎng)管理體制的關系
縱觀上世紀八十年代開始的國際電力市場化改革，各國電力改革的目的歸根結(jié)底是通過建立公平開放、競爭有序的電力市場體系，優(yōu)化電網(wǎng)環(huán)節(jié)監(jiān)管，提高電力工業(yè)運行效率，推動電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
經(jīng)濟學界和各國政府在最初的改革方案設計和優(yōu)化調(diào)整過程中，都充分認識并尊重電力行業(yè)獨特的技術(shù)經(jīng)濟特征，通過在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭來獲取改革的絕大部分收益，在輸電和配電環(huán)節(jié)保持政府監(jiān)管。
電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，在電網(wǎng)環(huán)節(jié)引入競爭是不現(xiàn)實和不經(jīng)濟的。電網(wǎng)在競爭市場中的基礎作用主要體現(xiàn)在提供公平開放的物理平臺，在市場化改革中的核心任務是為市場提供無歧視的準入和公平開放。
二、從國際經(jīng)驗看各國電網(wǎng)管理體制選擇的一般規(guī)律
從各國電力體制改革的實踐看，輸配電管理體制變革并不是電力市場化改革的必然選項，各國的電網(wǎng)管理體制選擇受電網(wǎng)發(fā)展歷史格局、經(jīng)濟社會發(fā)展階段、尤其是電力工業(yè)和電網(wǎng)發(fā)展等具體國情的影響，不存在統(tǒng)一模式。
各國電網(wǎng)管理體制的形成受多種因素影響，并不是國際電力體制改革的核心和重點。絕大多數(shù)國家的輸配分開電網(wǎng)管理體制是歷史格局的延續(xù)，是適應本國經(jīng)濟發(fā)展階段和現(xiàn)實國情的客觀選擇，并不是電力改革的產(chǎn)物。例如英國英格蘭和威爾士地區(qū)，上世紀90年代以前電力行業(yè)由中央發(fā)電局（包括發(fā)電和輸電）和12地區(qū)供電局構(gòu)成，改革后形成了發(fā)電、輸電、配電分環(huán)節(jié)設立公司的局面；在北歐、北美一些國家和地區(qū)，傳統(tǒng)上存在市政供電企業(yè)負責本地區(qū)供電，改革后這些公司自然而然成為獨立的配電公司，與輸電公司獨立；而日本、蘇格蘭和美國多數(shù)州仍保持輸配一體化的格局。事實上，由于電力市場化改革實現(xiàn)輸配分開的代表性國家和地區(qū)主要包括俄羅斯和澳大利亞的部分州，而最具代表性的俄羅斯在2012年5月出現(xiàn)了輸配電企業(yè)重新整合的趨勢。據(jù)此可見，在市場化改革中輸配電業(yè)務并不存在分開的必然性和必要性。
經(jīng)濟快速發(fā)展階段，輸配一體化管理是最優(yōu)制度選擇。輸配是電力業(yè)務鏈上緊密聯(lián)系的環(huán)節(jié)，輸配電網(wǎng)具有很多共用系統(tǒng)和部門，在經(jīng)濟快速發(fā)展和電網(wǎng)快速擴張階段，可以通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設和統(tǒng)一運行有效減少輸配電網(wǎng)間的協(xié)調(diào)、溝通成本，最大限度的提高電網(wǎng)建設運營效率。據(jù)統(tǒng)計，全球150個發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家中，有137個國家保持了輸配一體化管理。
輸配一體化通過在發(fā)電和售電側(cè)引入競爭可以實現(xiàn)市場有效競爭。日本、法國、德國、韓國等發(fā)達國家和美加部分地區(qū)在電力市場化改革后仍然保持輸配一體化。歐盟為推進電力市場化改革，曾要求輸電在2004年底與其他業(yè)務分離，以促進批發(fā)競爭和跨國交易，配電于2007年底與發(fā)電和售電分離出來，促進零售競爭。但隨著改革的深入推進，由于法德等國的反對，歐盟第三能源法案規(guī)定在滿足與發(fā)、售電環(huán)節(jié)有效獨立的情況下，不再強制要求輸電產(chǎn)權(quán)從其它業(yè)務中分離出來。日本在保持九大電力公司發(fā)輸配售一體化的管理體制的同時，在發(fā)售側(cè)引入獨立發(fā)電企業(yè)（IPP）和特定規(guī)模電力企業(yè)（PPS）實現(xiàn)競爭，取得了服務質(zhì)量提升、電價下降等明顯效果，政府和用戶等利益相關方滿意度較高。
部分曾經(jīng)主張輸配分開的國家也在不斷進行動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。韓國金融危機后在世行等國際金融機構(gòu)的引導下制定了改革方案，要求韓國電力公社分階段實施廠網(wǎng)分開、輸配分開，2004年韓國政府在開展深入國際調(diào)研后，決定取消輸配分開改革；加拿大安大略省1998年出臺了新的電力法，要求原垂直一體化的加拿大第一水電公司（Hydro-one）拆分發(fā)電、輸電、配電業(yè)務，1999年發(fā)電資產(chǎn)分離后，政府對實施輸配分開的必要性進一步研究，認為輸電和配電業(yè)務具有較強的協(xié)同效益，允許新的Hydro-one 公司保留輸配一體化體制。之所以出現(xiàn)這種趨勢，主要原因是輸電和配電都具有自然壟斷屬性，兩項業(yè)務不存在利益沖突，盈利模式、監(jiān)管方式相同，通過一體化可以獲得較強的協(xié)同效益。
近期俄政府宣布將重歸輸配一體化，值得我國研究和深思。近期，俄羅斯政府表示，計劃將跨區(qū)域的配電集團（MRSK）與俄聯(lián)邦輸電網(wǎng)公司（FGC）合并，組建集輸電和配電一體化的國有電網(wǎng)公司。MRSK與FGC均是俄羅斯電力體制改革的產(chǎn)物。按照2003年電力改革方案，俄羅斯在2008年7月完成了電力行業(yè)的徹底分拆，發(fā)、輸、配、售、調(diào)度、交易各環(huán)節(jié)完全獨立。俄羅斯政府此次擬推進輸配電合并，是期望通過產(chǎn)權(quán)合并和一體化管理，促進電網(wǎng)發(fā)展、提高運營效率、提高供電質(zhì)量和可靠性。俄政府表示，合并后可以通過實施統(tǒng)一的電網(wǎng)技術(shù)標準和管理政策，優(yōu)化投資項目，促進俄電網(wǎng)的發(fā)展和現(xiàn)代化，提高整體供電效率，提高電價和收入監(jiān)管效率；通過輸電和配電之間的交叉補貼解決“最后一公里”的用戶供電問題，提高供電質(zhì)量；通過企業(yè)內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的投資、預算、經(jīng)濟和人力資源政策，更加有效地控制成本、提高企業(yè)運行效率和財務能力。俄羅斯作為前蘇聯(lián)遺產(chǎn)的最大繼承國，與我國在國土面積、供電范圍、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、企業(yè)性質(zhì)等方面具有極強的相似性，其在改革上的反復值得我國深思。
三、從我國國情看科學電網(wǎng)管理體制的選擇
我國經(jīng)濟社會正處于轉(zhuǎn)軌時期，發(fā)展階段和基本經(jīng)濟制度與西方國家有著本質(zhì)區(qū)別。我國是以公有制為基礎的發(fā)展中國家，正處于經(jīng)濟社會較快發(fā)展的社會主義初級階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，能源供需呈逆向分布格局，能源安全問題比較突出，城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，電力工業(yè)面臨著艱巨的發(fā)展任務。
我國電網(wǎng)管理體制的選擇，應緊密結(jié)合具體國情，在堅持市場化改革方向的同時，從有利于保障能源電力長期可靠供應和電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，有利于確保電網(wǎng)安全，有利于促進能源資源大范圍優(yōu)化配置的角度出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧、審慎決策，盡量避免因為改革出現(xiàn)反復而影響國計民生。
我國正處在國民經(jīng)濟和電力工業(yè)較快發(fā)展階段，促進發(fā)展仍是電網(wǎng)管理體制改革的主要目標。國情始終是選擇電網(wǎng)管理體制的首要因素，國際改革經(jīng)驗充分表明，盲目脫離國情的改革將阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化加速發(fā)展階段，能源和電力需求將持續(xù)較快增長，據(jù)測算，“十二五”期間我國全社會用電量年均增長分別為8.2%，年均電網(wǎng)投資將超過3000億元，發(fā)展任務十分繁重，迫切需要發(fā)揮一體化管理“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排輸配電網(wǎng)投資建設，實現(xiàn)各級電網(wǎng)有機銜接，推動電力工業(yè)科學發(fā)展。
發(fā)揮輸配一體化體制下的電網(wǎng)協(xié)同優(yōu)勢，是我國保障電網(wǎng)安全的制度優(yōu)勢。輸配電網(wǎng)共同承擔著維護電力系統(tǒng)安全的責任。輸配一體化體制下，電網(wǎng)企業(yè)通過統(tǒng)一調(diào)度和標準化建設，有效減少了因信息隔斷、技術(shù)水平差異、工作流程差異等造成的系統(tǒng)性風險，避免配電網(wǎng)事故波及輸電網(wǎng)而演變成大停電事故。多年來，我國電網(wǎng)在網(wǎng)架薄弱的情況下，沒有發(fā)生大的安全事故，就是充分發(fā)揮了輸配電一體化管理的優(yōu)勢。
充分發(fā)揮大電網(wǎng)資源配置功能，通過輸配一體化促進區(qū)域、城鄉(xiāng)和經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展是我國的現(xiàn)實需求。我國能源消費與資源稟賦呈逆向分布格局，90%的煤炭分布在中西部地區(qū)、67%的水電分布在西南地區(qū)、83%的天然氣分布在西部、96%的陸地風能分布在“三北”地區(qū)，而東部地區(qū)能源消費量占全國的比重為43%，迫切需要能源電力資源的大范圍、遠距離輸送。輸配電一體化管理，有助于統(tǒng)籌規(guī)劃和建設“兩端”電網(wǎng)，構(gòu)建統(tǒng)一的能源資源配置平臺，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
同時，電網(wǎng)管理體制還應該滿足電網(wǎng)智能化、能源綠色化的未來發(fā)展要求?？稍偕茉春椭悄茈娋W(wǎng)的發(fā)展，已經(jīng)使傳統(tǒng)輸電和配電資產(chǎn)的功能發(fā)生了改變。大量分布式風電、光伏發(fā)電等可再生能源的發(fā)展，使得配電網(wǎng)從單向流動向雙向流動改變，如德國大部分可再生能源接入配電網(wǎng)，除用戶及周邊供電外，每年有300-400小時向輸電網(wǎng)送電；智能電網(wǎng)的發(fā)展也將增強用戶與電網(wǎng)、各電壓等級的互動關系，輸配電網(wǎng)將進一步融合，將在市場中共同發(fā)揮輸送平臺的作用，輸配分開將人為割斷這種聯(lián)系，不適應未來發(fā)展需求。
在我國誠信體系、法律體系等尚不完善，契約精神相對缺失的背景下，貿(mào)然實施輸配分開，將增加系統(tǒng)安全風險，造成無序發(fā)展局面，推升電網(wǎng)發(fā)展成本。
一是影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行，降低事故防范和災后恢復能力。拆分后的企業(yè)規(guī)模小、力量弱，抗擊重大自然災害和重大保電任務的能力被降低。2008年遭受嚴重冰災的湖南郴州電網(wǎng)，2008年遭受嚴重地震的汶川等6個地方電網(wǎng)，2010年遭受地震的玉樹電網(wǎng)等，都是在大電網(wǎng)的幫助下才能及時恢復供電的。
二是部分配電企業(yè)可能失去可持續(xù)發(fā)展能力。現(xiàn)階段，我國許多中西部縣市企業(yè)嚴重缺乏自我發(fā)展能力，中央電網(wǎng)企業(yè)向部分地市供電企業(yè)的躉售電價甚至遠低于從發(fā)電企業(yè)的購電價格。過去十年我國農(nóng)電發(fā)展的經(jīng)驗表明，中央電網(wǎng)企業(yè)直管的供電企業(yè)總體發(fā)展水平高于其他供電企業(yè)。2010年，中央電網(wǎng)企業(yè)直管縣電網(wǎng)平均投資額超過代管縣24%，人均售電量是代管縣的1.5倍。如果輸配分開，很可能重現(xiàn)“兩改一同價”前的“天價電”、“人情電”和“關系電”等管理亂象。
三是制約輸配電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，降低電網(wǎng)投資運營效率。我國廠網(wǎng)分開后，市場主體增多，行業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)難度陡增。實行輸配分開，市場主體將更加分散，統(tǒng)一規(guī)劃更難以推進。目前，四川、陜西、廣西等省（區(qū)），由于存在多種電網(wǎng)體制，出現(xiàn)了同一電壓等級重復建設、不同電壓等級線路布局不合理、變電容量不匹配等系列問題，浪費了資源，破環(huán)了電網(wǎng)規(guī)模經(jīng)濟性和自身發(fā)展規(guī)律。
四是增加管理協(xié)調(diào)成本，可能推高電價水平。過去改革中已出現(xiàn)管理機構(gòu)大量增加、管理人員占比升高的現(xiàn)象。模擬測算表明，我國實行輸配分開將因管理重構(gòu)增加固定成本500～1100億元，日常生產(chǎn)協(xié)調(diào)成本增加5％～38％,約130～640億元/年，成本的上升最終需要通過銷售電價進行傳導。
綜合考慮我國國情，我國可以在保持輸配一體化管理的同時，通過持續(xù)推進相關機制改革，實現(xiàn)電力市場化改革的目標，確保電力工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。一是以電價機制改革為先導，建立科學合理的電價體系。建立獨立的電網(wǎng)環(huán)節(jié)電價；理順發(fā)電和售電環(huán)節(jié)的市場化價格形成機制，通過市場競爭確定發(fā)、售電價，形成完整的電價傳導機制，讓電價反映資源稀缺程度和市場供求關系。二是通過售電側(cè)放開，構(gòu)建多買方-多賣方市場競爭格局。改革初期，開放大用戶的購電選擇權(quán)作試點，中遠期，隨著合理輸配電價形成機制的建立和銷售電價交叉補貼問題的妥善處理，逐步放開中小用戶選擇權(quán)。三是通過加強政府監(jiān)管與企業(yè)自律，實現(xiàn)電網(wǎng)公平開放和信息公開。逐步理順政府管理體制，切實轉(zhuǎn)變政府職能，健全監(jiān)管法律法規(guī)體系，嚴格防范價格操縱、無序投資和惡性競爭行為，確保電網(wǎng)公平開放。引導和督促電網(wǎng)企業(yè)強化管理創(chuàng)新，實現(xiàn)電網(wǎng)和企業(yè)經(jīng)營信息公開和成本透明。
