國家發(fā)改委日前印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革的通知》（以下簡稱《通知》），提出了四項重點改革內(nèi)容：有序放開全部煤電上網(wǎng)電價；擴(kuò)大市場交易電價上下浮動范圍；推動工商業(yè)用戶都進(jìn)市場，并同步取消目錄電價；保持居民、農(nóng)業(yè)電價穩(wěn)定。
這一《通知》是在我國推動能源轉(zhuǎn)型、落實雙碳目標(biāo)、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中的一次重大改革舉措，將有力突破電價市場化改革的瓶頸，推動新型電力系統(tǒng)構(gòu)建。
一、探索能源轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同互促的關(guān)鍵一步
在能源轉(zhuǎn)型和雙碳目標(biāo)背景下，如何進(jìn)一步理順“煤電關(guān)系”，平衡好控煤目標(biāo)趨嚴(yán)與煤電需求增長，各方高度關(guān)注。
一方面，自“十二五”、“十三五”以來的煤炭、煤電去產(chǎn)能和能耗雙控在進(jìn)入“十四五”后延續(xù)政策慣量，在彰顯我國堅定推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型決心的同時，也造成煤炭產(chǎn)能的重新釋放面臨一定難度，這成為今年煤炭和電力供應(yīng)緊張的一個原因。
另一方面，新一輪電改以來，中國電價一直保持下降態(tài)勢，但實際上，除歷年的降電價措施外，實際電價水平早在2015年就已進(jìn)入下行通道。持續(xù)降電價的一個客觀效果是，在電源結(jié)構(gòu)仍以煤電為主的條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動了對煤電，進(jìn)而對煤炭需求的增長。
很明顯，這一突出矛盾的出現(xiàn)，表明我國仍需要深入探索能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重紅利的改革路徑。
在相當(dāng)長的時期內(nèi)，煤炭和煤電對于保障我國能源和經(jīng)濟(jì)安全仍具有不可替代的價值，而控煤和控煤電對于生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的價值也在不斷增強(qiáng)。兩類價值的權(quán)衡，很難依靠行政手段做出科學(xué)判斷，過度依靠行政手段將不可避免地給整個社會造成更高成本負(fù)擔(dān)，比如限產(chǎn)限電會給正常的社會生產(chǎn)生活秩序造成嚴(yán)重沖擊，并可能引發(fā)社會問題。
因此，我們必須尋求一種能夠?qū)⒛茉崔D(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)保目標(biāo)與各類市場主體的行動激勵直接關(guān)聯(lián)的政策傳導(dǎo)機(jī)制，要讓市場主體直接感受到政策目標(biāo)的約束和引導(dǎo)，這種使用只能依靠合理的電價信號。唯有依靠電價市場化改革，通過電價波動來引導(dǎo)能源轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動態(tài)均衡，才能平穩(wěn)、堅實、有效地實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。
目前中國電改的現(xiàn)實是，雖然市場化進(jìn)程已經(jīng)取得明顯進(jìn)展，但電價傳導(dǎo)機(jī)制仍然不暢，特別是大部分終端電量仍適用目錄電價，相應(yīng)地，電價波動的引導(dǎo)作用受限。也就造成，電價難以及時有效向社會有效傳遞一次能源價值、生態(tài)環(huán)保價值、電力安全價值的真實信號——這就成為我國實現(xiàn)雙重紅利的瓶頸！
如何破解？著手點就在于先讓電價動起來。電價動起來，一方面，會讓用電主體通過電價波動來感受到煤炭去產(chǎn)能、能耗雙控等目標(biāo)的現(xiàn)實影響，從而主動向綠色低碳的生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)型，脫離依靠高能源投入、低能源價格支撐的傳統(tǒng)模式；另一方面，會促使各類控制目標(biāo)設(shè)定和考核方式更趨合理化，避免一些超越發(fā)展階段和現(xiàn)實條件的不合理做法，從而有利于構(gòu)建從政策目標(biāo)到預(yù)期政策效果的良性目標(biāo)落實機(jī)制。
如何讓電價動起來？政策文件也具有清晰的思路，即發(fā)揮市場機(jī)制作用，從供求兩側(cè)推動更多市場主體進(jìn)入電力市場，并為價格波動提供更大空間；同時基于改革穩(wěn)妥性的考慮，保持居民和農(nóng)業(yè)用電價格的穩(wěn)定?！?0%的浮動范圍比較適度，有利于避免上網(wǎng)電價出現(xiàn)劇烈大幅波動，刺激市場勢力，擾亂市場秩序，能夠幫助各類市場主體較快適應(yīng)新的市場環(huán)境。這些措施都將有利于提高電價傳導(dǎo)的順暢性，從而更高效地引導(dǎo)電力供求平衡和協(xié)同上下游關(guān)系。
總之，《通知》雖然表面上定位于煤電價格改革，但本質(zhì)上著眼于推動構(gòu)建一種能夠協(xié)同能源轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的新型機(jī)制，是探索讓市場發(fā)揮決定性作用，更好發(fā)揮政府作用進(jìn)程中的關(guān)鍵一步。
二、推動適應(yīng)新型電力系統(tǒng)要求的電力市場建設(shè)
放開電價管制與建設(shè)電力市場需要協(xié)同推進(jìn)。實際上，電改6年多以來的歷程一直在累積推動電價放開的各種因素，在中央提出推進(jìn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)的背景下，《通知》的出臺，無疑將為電力市場建設(shè)提供強(qiáng)大推動力。
首先，電力批發(fā)市場建設(shè)將能更好地適應(yīng)電力系統(tǒng)特性的變化。伴隨著可再生能源的持續(xù)快速發(fā)展，在常規(guī)和新型儲能資源尚難經(jīng)濟(jì)性、大規(guī)模發(fā)展的條件下，在日益頻繁的極端氣候等沖擊威脅下，電力系統(tǒng)特性的變化決定了電力系統(tǒng)的綠色低碳安全高效，必須合理配置多種電力資源類型，并引導(dǎo)投資發(fā)展。
電價傳導(dǎo)的順暢將有利于完善電力市場的價格體系。煤電和煤炭對電力供應(yīng)安全的支撐作用尚未明顯弱化，電力供應(yīng)安全仍需煤電支撐，從而需要相應(yīng)服務(wù)價格，除電量價格外，還包括輔助服務(wù)和容量等價格等的支持；新型電力資源，特別是新型儲能也需要相應(yīng)電價支持；可再生能源發(fā)電的持續(xù)發(fā)展需要綠色和綠證價格信號激勵；終端用能品種和服務(wù)業(yè)態(tài)的豐富，同樣需要依靠合理電價作為參照基準(zhǔn)，等等。
要準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)各類價格信號，就需要加快構(gòu)建完善的電力市場體系。
一方面，要推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)，協(xié)調(diào)好現(xiàn)貨市場與中長期交易的關(guān)系。在現(xiàn)貨試點整體進(jìn)展相對緩慢的背景下，《通知》無疑會為試點提供更大探索空間。同時，市場化主體的擴(kuò)圍也在很大程度上壓縮了“雙軌制”帶來的不利影響，有利于減少現(xiàn)貨試點的阻力。
另一方面，要解決目前電力市場建設(shè)不適應(yīng)新型電力系統(tǒng)建設(shè)要求的兩個突出問題。一是調(diào)峰、調(diào)頻等輔助服務(wù)成本僅在發(fā)電側(cè)內(nèi)部分?jǐn)?，輔助服務(wù)市場不健全；二是缺乏容量機(jī)制，容量充足性和容量靈活性保障均缺乏有效激勵。制約兩類機(jī)制建設(shè)的障礙恰在于電價傳導(dǎo)不暢，因此《通知》的出臺有利于兩類機(jī)制的構(gòu)建，保障系統(tǒng)可靠性，從而提升新型電力系統(tǒng)增強(qiáng)抗風(fēng)險能力，特別是承受持續(xù)極端氣候（比如持續(xù)無風(fēng)、持續(xù)雨雪）沖擊的能力。
其次，電力零售市場建設(shè)將迎來新一輪契機(jī)。分電壓等級放開用戶進(jìn)入市場是國際電改的通行慣例，一方面用戶進(jìn)入市場的組織方式和相應(yīng)監(jiān)管制度完善均需要過程，二是不同用戶適應(yīng)市場化交易的能力存在差異，特別是小微企業(yè)和個體工商戶，往往缺乏意愿和能力?？梢钥吹?，這兩個方面在《通知》中均給予了考慮。當(dāng)然，這也給售電側(cè)市場改革提出了更高的要求，售電公司必須增強(qiáng)用戶服務(wù)能力和風(fēng)險管理能力；同時，相應(yīng)的零售監(jiān)管制度也需要相應(yīng)健全完善，以保障市場平穩(wěn)運(yùn)行，降低用戶交易成本，保障用戶正當(dāng)權(quán)益。
再次，碳市場的健康運(yùn)行和發(fā)揮作用也將受益。碳定價機(jī)制在通過碳價信號引導(dǎo)社會減少碳排放方面的使用，很大程度上取決于電價傳導(dǎo)的順暢性，如果碳成本無法通過電價傳導(dǎo)至電力用戶，那么碳市場在控制碳排放方面的作用將大打折扣。在全國統(tǒng)一碳市場從電力行業(yè)起步的背景下，《通知》本身也是在助力碳市場的建設(shè)和完善。
當(dāng)然，電力市場建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，在不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中，堅持頂層設(shè)計和系統(tǒng)思維，協(xié)同發(fā)揮競爭與監(jiān)管、市場與政府的作用，電改必會持續(xù)前進(jìn)并助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?？梢韵胍?，新一輪電改的再次鼓帆或許即從《通知》開始。
（作者馮永晟為中國社會科學(xué)院副研究員）
