對電改究竟怎么評價？評價的依據(jù)是什么？
十年電改存在什么問題？
電企還有哪些矛盾與困難？
編者按
牽動千家萬戶百姓生活的“電改”十年了，近期接觸一些業(yè)內專家，均因為“太負責任”，每每對這一話題都是欲言又止。恰逢讀了一位專家推薦的頗有影響的《電力革命》一書，似乎讀懂了兩句話：全球的電力事業(yè)發(fā)展到今天需要“革命”；“革命”的方式全球還在討論之中。既然是討論，只要是持對社會負責任的態(tài)度就值得尊重，敢于發(fā)表獨立見解就更值得尊重。本期發(fā)表的《電改十年：了斷或是重啟？》提出了不少問號，誘人思考。《中國能源報》“思想版”力求打開一扇窗戶，希望有更多的作者，就中國的“電改”和能源的發(fā)展提出你們想提的問題。
2002年“4.11”對電力員工來說，是個難忘的日子，原國家計委正式公布了國務院批準的電力體制改革方案，“大一統(tǒng)”的國家電力公司被拆成“5+2+4”電企新格局。電力“一家人”從此歸屬、命運各不同。時至今日，電改走過了十個年頭，電改總體進展情況到底怎么樣？有沒有真正取得成效？電力行業(yè)還有什么突出矛盾與困難？新一輪電改要不要重啟？上述問題，引起了社會媒體的廣泛關注和各界人士的種種熱議。作為電力業(yè)內人士，對電改感同身受，也想談點自己的粗淺看法。
該由誰來總結、怎么總結、
總結目的是什么？
這是一個首要問題。電改進行十年，目前，社會媒體和專家學者、業(yè)內人士很關注，網(wǎng)上眾說紛紜，但真正該負責的反而沒有站出來。
總結是為了認真梳理上一輪電改的經(jīng)驗教訓，更好地確定下一步新的改革目標，把一些矛盾和問題解決掉，使電力行業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，對電改進行一般性、紀念性的泛泛總結意義并不大，必須要進行一次全面、系統(tǒng)、深刻的總結，而且要分三個不同層次進行總結，即電力企業(yè)——行業(yè)協(xié)會——政府有關部門。當然，社會專家學者的總結也必不可少。在三個不同主體中，政府有關部門是上一輪電改的設計者、主導者，其總結應該是最主要、最權威的，起著關鍵的作用，決定著下一輪電改的方向與目標。但遺憾的是目前仍沒有哪一個政府部門挺身而出。電力企業(yè)作為改革對象，有著切膚之痛，中電聯(lián)作為行業(yè)協(xié)會，總結也是非常必要的。但電力行業(yè)現(xiàn)行矛盾和問題還比較多，像電價問題、體制問題、負債高企問題、可持續(xù)發(fā)展問題，要解決上述問題僅僅靠電力企業(yè)、行業(yè)協(xié)會是遠遠不夠的。
對電改究竟怎么評價？
評價的依據(jù)是什么？
對上述問題，目前，社會各界也是莫衷一是，爭議很大。
一種普遍性的觀點就是從文件出發(fā)，嚴格對照2002年電改國務院5號文件、2007年19號文件的內容與要求，得出“電改十年無果”，“十年電改難及彼岸”，“電力體制改革停滯不前，有些方面反而倒退了”，“目前電力體制非計劃、非市場，最為糟糕。”……
還有一種個別的非主流觀點，就是對照我國鐵路改革和國外評論，得出“鐵路改革一放就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。”、“別的國家從外部看我們的改革，認為中國最成功，恰恰好得很。我們是墻內開花墻外香！”、“中國電力這些年發(fā)展得這么快，為整個國家經(jīng)濟的騰飛做了重大的貢獻。”
如何正確評價這十年電改的成果呢？實踐是檢驗真理的唯一標準?；仡欕姼暮蟮氖隁v程，電力行業(yè)有喜有憂，危與機并存，在競爭中促變革，在變革中謀發(fā)展。作為業(yè)內人士，既經(jīng)歷了十年來艱苦創(chuàng)業(yè)、快速發(fā)展、結構調整、戰(zhàn)略轉型的新變化，也經(jīng)歷了廠網(wǎng)分開、競價擱淺、金融危機、煤電頂牛、行業(yè)巨虧、直供受阻、資源大戰(zhàn)等重大事件，“酸甜苦辣咸”，各種滋味在心頭。對十年電改必須歷史地、客觀地、全面地進行評價，一方面要參照國家出臺的有關政策文件，另一方面，更要考慮政策市場環(huán)境的新變化，依據(jù)具體生動的電力體制改革實踐及其取得的實際效果，既不能全盤否定——“一團糟”，也不能總結過頭——“好得很”。當然，“中庸之道”也要不得。
總體上講，2002年電改方向和目標是正確的，而且有進展、有成效，但沒有達到預期的要求，目前基本停滯不前，矛盾、困難、問題和變數(shù)仍不少，必須重啟電力改革，確定新的改革目標，展望未來，任重而道遠。這是作為一個電力人，對十年電改的一個基本判斷。
十年電改取得哪些
進展與成效？
平心而論，十年電改盡管沒有達到中央設計的目標，但由于電力系統(tǒng)廣大干部員工的積極努力、開拓進取，還是取得了一些進展與成效，至少有以下幾點：
首先，電力體制基本實現(xiàn)了“三分開”（政企分開、廠網(wǎng)分廠、主輔分開），電力市場化改革有了新進展、新突破。其中，廠網(wǎng)分開意義較大。原國家電力公司實行發(fā)、輸、配、售垂直一體化運營，高度壟斷，高度集中。2002年電改后，盡管在電網(wǎng)側，沿襲了自然壟斷的特性，但在發(fā)電側完全摘除了“壟斷”帽子，進入競爭性行業(yè)，形成了國有、集體、民營及外商等投資主體多元化，出現(xiàn)了全方位競爭格局，競爭理念滲透到“前期項目——電廠建設——運營管理——并購重組”各個領域。競爭之激烈、發(fā)展之活躍，絕對是“空前”！主輔分開，也有其積極意義。盡管輔業(yè)集團“先設4個，近期又整合為2個”，有形成新壟斷的嫌疑，但從宏觀上看，還是突出了電力主業(yè)，更重要的是促使輔業(yè)擺脫了對主業(yè)的依賴，利用改革后的發(fā)展機遇，迅速實現(xiàn)了轉型升級，成為效益更好、競爭力更強的設計施工企業(yè)。
其次，電力工業(yè)實現(xiàn)了跨躍式發(fā)展，安全供電能力顯著增強，解決了困擾我國多年的持續(xù)性、大面積“電荒”問題。2002年電改極大地激發(fā)了發(fā)電行業(yè)發(fā)展的活力，特別是五大發(fā)電集團，為我國裝機規(guī)模連續(xù)7次大的歷史性跨越、迅速扭轉缺電局面做出重大貢獻。到2011年底，全國發(fā)電裝機達到10.56億千瓦，9年時間新增7億千瓦，相當于1949—2002年53年全部裝機容量3.5億千瓦的2倍；年均新增容量7778萬千瓦，是前53年平均新增容量670萬千瓦的11.6倍。我國先后成為世界第一的水電、風電、發(fā)電量大國，基本實現(xiàn)了全社會電力供需的總平衡，解決了困擾我國多年的發(fā)電裝機“硬缺口”問題 。同時，通過加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設與改造，積極實施堅強智能電網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略，特高壓電網(wǎng)建設取得重大突破，直流輸電線路總長度和輸送容量躍居世界第一，輸電電壓等級不斷提高，電網(wǎng)大規(guī)模、遠距離、高效率輸電能力顯著增強，全國聯(lián)網(wǎng)格局基本形成，打造了一個“中國引領”的新型國家電網(wǎng)。
第三，電力結構布局得到優(yōu)化，技術裝備水平大幅提高，節(jié)能減排取得較大成效。新能源和可再生能源取得快速發(fā)展，同時，大力發(fā)展超（超）臨界機組、大型聯(lián)合循環(huán)機組，實施“上大壓小”，淘汰退役小機組，采用高效、潔凈煤發(fā)電技術，發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、熱電冷聯(lián)產(chǎn)和熱電煤氣多聯(lián)供。2010年我國清潔能源發(fā)電裝機占總裝機容量的比重達到26%，非化石能源占一次能源消費比重約為8.6%，比2003年提高2.1個百分點。2010年與2005年相比，電力行業(yè)30萬千瓦以上火電機組占比由47%上升到73%。“十一五”期間，累計關停小火電機組7200萬千瓦，相當于一個英國的裝機容量；全國供電煤耗平均累計下降37克標準煤/千瓦時，超過“十一五”規(guī)劃目標值22克，2010年全國火電機組平均供電煤耗下降到333克標準煤/千瓦時，達到世界先進水平。五大發(fā)電集團的發(fā)展布局，由國內部分區(qū)域向全國各地拓展，立足國內市場，又積極進軍海外市場。此外，推進特高壓和智能電網(wǎng)發(fā)展，實施電網(wǎng)經(jīng)濟運行技術，采用先進的輸、變、配技術和設備，降低輸、變、配電損耗。
第四，經(jīng)營理念由規(guī)模思維轉向價值思維，發(fā)電集團初步實現(xiàn)了戰(zhàn)略轉型、煤電一體化發(fā)展。面對電改后激烈競爭的市場和愈益嚴峻的財務狀況，發(fā)電行業(yè)的經(jīng)營理念已悄然發(fā)生變化，開始由前幾年單純的規(guī)模思維逐步轉向價值思維，由硬性發(fā)展逐步轉向理性發(fā)展，注重發(fā)電企業(yè)之間的戰(zhàn)略聯(lián)盟、市場協(xié)同，由生產(chǎn)型企業(yè)向經(jīng)營型企業(yè)轉變，并堅持眼晴向內、降本增效，推進技術創(chuàng)新、管理變革、市場營銷以及資本運作，培育了電力歷史上第一批真正意義上的企業(yè)家隊伍。特別是2008年煤電矛盾爆發(fā)、金融危機沖擊、新能源革命后，我國發(fā)電行業(yè)由“跨躍式發(fā)展”階段進入“結構調整、轉型發(fā)展”的新階段。五大發(fā)電集團針對單一發(fā)電業(yè)務的市場風險和新能源發(fā)展機遇，都紛紛制定了“轉方式、調結構、推創(chuàng)新、強管理”的經(jīng)營發(fā)展方針，著力調整“產(chǎn)業(yè)結構、電源結構、區(qū)域布局”，積極實現(xiàn)戰(zhàn)略轉型、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，努力建設現(xiàn)代化的綜合能源集團。截至2011年底，五大發(fā)電集團煤電一體化發(fā)展取得顯著成效，控制煤炭儲量1091億噸，當年原煤產(chǎn)量達到22688萬噸，煤炭板塊實現(xiàn)利潤超過100億元，成為第一大盈利來源。目前，電力、煤炭兩個產(chǎn)業(yè)，類似石油、石化行業(yè)，已呈現(xiàn)出“你中有我，我中有你，上下游一體化”格局，這為將來組建能源部奠定了基礎。
總之，不管這一輪電改如何評價，電力行業(yè)這十年市場化改革有了新突破，實現(xiàn)了“超乎尋常”的快速發(fā)展，也基本解決了困擾我國多年的全國性“電荒”問題，這是一個有目共睹的事實。從某種意義上講，本輪電改最大的贏家不是電力行業(yè)、電力企業(yè)，而是各級政府、社會用戶！
十年電改存在什么問題？
電企還有哪些矛盾與困難？
目前，媒體對電改的評價基本是貶多褒少?！?1世紀經(jīng)濟報道》一篇題為《電改十年無果》的文章很有代表性，“10年光陰終究沒磨出一把好劍，電力市場并沒有最終形成”。“現(xiàn)存的市場格局讓外界甚為感慨：政企分開不到位，廠網(wǎng)分開不徹底，主輔分離形成新壟斷，輸配分開陷入停滯，電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電力調度不獨立，發(fā)電企業(yè)與大用戶不能直接交易，電力市場監(jiān)管乏力……”。
作為電力人，雖然不完全贊同上述觀點，但基本揭示了電改后電力行業(yè)的現(xiàn)狀、矛盾、問題以及深化改革的需求。從發(fā)電側分析，電改十年來，“發(fā)展是硬道理”，發(fā)電行業(yè)引入競爭機制，確實實現(xiàn)了快速發(fā)展，但并沒有得到多少實惠，享受到發(fā)展的成果，卻應了小平同志說的另一句話，“看起來發(fā)展起來以后問題不比不發(fā)展的問題少”。
目前最突出的一個問題，就是發(fā)電行業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力嚴重削弱，表現(xiàn)為“生存難，發(fā)展難，不能實現(xiàn)良性循環(huán)”，留下新一輪電力短缺的隱患。
眾所周知，從2008年開始到2011年，五大發(fā)電集團火電板塊連虧4年，累計虧損達921億元。受盈利水平差和靠負債發(fā)展的影響，資產(chǎn)負債率卻早已超過國資委限制的85%高限，成為重點監(jiān)控對象。2008年平均達到84.79 %，2009年達到85.04%，2010年85.09%。2011年又創(chuàng)新高，達到85.82%，大大高出118家央企平均61.8%的資產(chǎn)負債率水平。在15家重點監(jiān)控的高負債央企排名中，排在了第2-7名。近年來，電力行業(yè)效益遠不如改革前，也不如其他央企，“高投資，高負債，低收益，高風險”幾乎成了普遍現(xiàn)象，一些外資、民營企業(yè)紛紛撤出發(fā)電行業(yè)，火電投資連續(xù)六年下降，從長遠看電力供應有可能由目前的“軟缺口”演變?yōu)樾乱惠喌?ldquo;硬缺口”，最終影響國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展。
另一個突出問題，作為改革的核心內容之一的電價機制，十年來步履蹣跚，進展不大，沒有從根本上突破政府定價模式，電價水平偏低，電價信號沒有起到對電力投資、供求關系、資源配置、節(jié)能減排的引導作用。
盡管電改后，先后推出了統(tǒng)一的標桿電價制度，在東北、華東開始競價上網(wǎng)改革試點，建立70%煤電聯(lián)動價格機制，但國家發(fā)改委出臺《電力廠網(wǎng)價格分離實施辦法》時，按照“零利潤”原則核定上網(wǎng)電價標準，致使上網(wǎng)電價先天不足；東北、華東“競價上網(wǎng)”試點最終擱淺；反映成本高低、供求關系的煤（氣）價與電價、上網(wǎng)電價與銷售電價之間的傳導機制沒有及時、完全實施，更沒有建立獨立、公開、受監(jiān)管的“輸配電價”；脫硫脫硝電價偏低，不能涵蓋環(huán)保成本，影響節(jié)能減排的積極性。
還有一個問題，電網(wǎng)輸配一體化，實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，發(fā)電企業(yè)售電端仍不能選擇，發(fā)電廠向大用戶直供電試點也屢屢受阻，“多買多賣”的電力市場化格局沒有形成。
最后一個問題，調度電網(wǎng)一體化，再加監(jiān)管乏力，多價格、多電源上網(wǎng)格局，發(fā)電企業(yè)的合法權益很難保障。
當然，從宏觀層面，還存在電力行業(yè)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，電力法律法規(guī)建設滯后，政府行政管理體制處于多頭管理狀態(tài)等問題。
要不要深化電力體制改革？
下一步怎么改革？
這是目前電改的一個核心問題。面對目前電力行業(yè)嚴峻的政策市場環(huán)境，以及存在的困難與問題，不同利益集團有不同的訴求，目前爭議很大，路徑、目標、態(tài)度上也有明顯的差異。
一種觀點，要繼續(xù)加快深化電力體制改革，實行輸配分開，電網(wǎng)調度要獨立，建立獨立、公開、受監(jiān)管的“輸配電價”制度，建立及時反映成本高低、供求關系的煤（氣）價與電價、上網(wǎng)電價與銷售電價之間的傳導機制，形成“多買多賣”的電力市場化格局。這種觀點以發(fā)電集團、監(jiān)管機構為代表。多數(shù)社會媒體也傾向這個觀點。
另一種觀點，深化電力體制改革，必須總體設計，分階段、分步驟推進，而且必須立足國情，不能簡單照搬國外模式，反對以全面拆分和私有化為導向的“破碎式”改革，堅持“輸配電一體化、電網(wǎng)調度一體化”，構建政府監(jiān)管下的統(tǒng)一開放、競爭有序的電力市場體系。這種觀點主要以國家電網(wǎng)公司為代表，具體內容體現(xiàn)在《中國電力與能源》一書中。
可見，發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)由于角色不同、利益不同，對深化電力體制改革有不同訴求，也有不同的路徑、目標，而且電力改革的重點已由發(fā)電側轉向處于強勢地位的電網(wǎng)側。因此，要在電力行業(yè)內部、電力企業(yè)層面達成一致，形成共識，深化電力改革的難度極大。
目前，“深化改革有風險，但不改革更有風險”，幾乎成了全社會的共識。當此關鍵時刻，國家有關政府部門、監(jiān)管機構必須挺身而出，借十八大東風，將電力體制改革進行到底。具體講，既要考慮電力改革“已在途中”的現(xiàn)實，又要考慮政策市場環(huán)境的新變化，依據(jù)電力體制改革出臺的政策文件以及具體實踐，在對十年電改進行客觀、全面、深刻總結的基礎上，借鑒國外電力體制改革的經(jīng)驗教訓，從中國實際出發(fā)，繼續(xù)積極深化電力體制改革，確定新一輪電力改革的任務，努力實現(xiàn)兩個目標：一是社會目標——保障電力可靠、穩(wěn)定、經(jīng)濟供應；二是企業(yè)目標——實現(xiàn)電力企業(yè)永續(xù)經(jīng)營與可持續(xù)發(fā)展。
(作者為中國華電集團公司政策與法律部主任）
