頻繁出現(xiàn)的電荒現(xiàn)象，從表象上看，是煤、電價格不匹配，但背后折射出的是價格管制方法落后帶來的計劃與市場力量的博弈以及改革需要不斷深化的問題。概言之，凸顯電力乃至能源領(lǐng)域各項改革的迫切性。
能源改革，國之大事。需要壯士斷腕的政治勇氣、魄力和智慧，絕非行業(yè)力所能及，更非某一部委力所能及。如果抱著傳統(tǒng)的思維不放，很多問題可能永遠(yuǎn)是無解的。“問題從來都不是被解決的，而是被遺忘的”，那正是思考問題和解決問題的方式發(fā)生變化，探索已經(jīng)開始，可怕的不是利益格局的復(fù)雜，而是方向和路徑的模糊。
本文力求通過邏輯推理和立體化的思維，采用要素分析的方法，試圖找出電荒背后的各類相關(guān)因素，期望能為今后系統(tǒng)解決電荒問題提供一些思路或啟迪。
一、電荒的特點(diǎn)
從理論上講，電荒分為三種，一種是理論發(fā)電能力（發(fā)電機(jī)組現(xiàn)有容量在考慮合理發(fā)電小時、機(jī)組正常檢修及電網(wǎng)正常安排備用后可發(fā)電力的余值）不能滿足電力需求，即我們通常意義上所理解的“硬缺電”；第二種是理論發(fā)電能力足夠，但實際發(fā)電意愿不足，即“軟缺電”。第三種是“硬缺電”與“軟缺電”交織并存。無論是“硬缺電”，還是“軟缺電”，均表現(xiàn)為發(fā)電容量大量富余或大量短缺兩種情況，大量富余導(dǎo)致發(fā)電設(shè)備閑置，不能經(jīng)濟(jì)合理運(yùn)行，資金浪費(fèi)等問題；大量短缺導(dǎo)致拉閘限電，用電企業(yè)損失巨大且無法估量，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展甚至影響社會的穩(wěn)定。
從2008年開始的電荒，從全國范圍看，典型的特點(diǎn)是“軟缺電”，從局部地區(qū)看，也存在“硬缺電”現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“硬缺電”與“軟缺電”并存交織的情況。
二、電荒的背后成因
電荒現(xiàn)象是各種因素交織影響的結(jié)果。既包括項目規(guī)劃布局科學(xué)性的問題，又有項目審批制自身的嚴(yán)重缺陷；既包括電價管制方法的落后，又有電力成本與物流收費(fèi)的監(jiān)管缺位；既包括計劃分配手段的濫用，又有市場交易機(jī)制的缺失；既包括企業(yè)盲目跑馬圈地濫上項目的問題，又有財稅分成體制不合理的問題。說到底，是能源及公共事業(yè)管理體制改革和電力市場化改革進(jìn)一步深化的問題。
就目前而言，遺憾的是，我們所能見到的報紙、雜志及電視等公開渠道關(guān)于電荒成因分析的報道，都是片面的。為力求更加全面地找出電荒背后的各類因素，我們擬通過設(shè)置五個“為什么”的相關(guān)性因素分析的方法進(jìn)行梳理并求解。
（一）火電為什么普遍虧損？
造成火電企業(yè)的虧損是多方面的。實質(zhì)上是政府管制或管理的目標(biāo)不清、定位不明、方法陳舊、手段單一、體制機(jī)制落后造成的。具體為：
一是政府管制的電價收入要素與發(fā)電實際成本要素水平變化不同步，到廠電煤價格持續(xù)上漲，占火電廠全部成本的比重不斷上升。以山西為例，我們2008年研究完成的《山西省煤、電矛盾分析及對策研究》，曾對煤炭、電力近十年的成本要素進(jìn)行過專題分析，并通過建立數(shù)學(xué)模型的方法，針對不同運(yùn)行時間、不同類型機(jī)組的社會平均成本進(jìn)行過詳細(xì)測算，按照盈虧平衡測算，2008年初全省的到廠標(biāo)煤單價420-460元，相對應(yīng)的上網(wǎng)電價水平為0.27-0.28元，比價關(guān)系基本平衡。據(jù)我處的月報統(tǒng)計，2008年7月份至今，到廠標(biāo)煤單價從400元漲至今年的750-770元，上漲幅度64.5%；電煤成本占火電企業(yè)全部成本的比重從2006-2007年正常年份的65%急速增加為82%。在此期間，火電機(jī)組四次上調(diào)電價，總額為8.08分，按照度電消化煤價30元計算，可消化煤價240元，仍有約3-4分錢的缺口。
二是規(guī)模過度擴(kuò)張導(dǎo)致財務(wù)及折舊費(fèi)用急劇上升，資產(chǎn)負(fù)債率等主要財務(wù)經(jīng)營指標(biāo)遠(yuǎn)超過正常水平。2003年廠網(wǎng)分開以來，受國資主管部門以資產(chǎn)規(guī)模排名考核的導(dǎo)向，發(fā)電公司采用高比例貸款的方式大量建設(shè)電廠，擴(kuò)大裝機(jī)規(guī)模，盡管在較短時間內(nèi)緩解了缺電的局面，但過度擴(kuò)張也同時導(dǎo)致財務(wù)費(fèi)用及折舊費(fèi)用居高不下，資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)高于正常水平。據(jù)統(tǒng)計，2010年全國工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率平均為60-65%，全國發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率平均為72-75%，中央五大發(fā)電集團(tuán)平均為82-85%。據(jù)有關(guān)部門測算，資產(chǎn)負(fù)債率煤上升1個百分點(diǎn)，發(fā)電行業(yè)增加財務(wù)費(fèi)用12億元。
三是電網(wǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)度的水平仍待提升，發(fā)電機(jī)組自主優(yōu)化發(fā)電方式的機(jī)制不全，空間不足。目前，全國相當(dāng)比例的省份，無論是政府部門下達(dá)的年度發(fā)電計劃（或調(diào)控目標(biāo)），還是電網(wǎng)公司分解調(diào)整下達(dá)的季度或月度發(fā)電計劃，均是以機(jī)組而不是以同一出廠母線為調(diào)度和考核單元的，電量計劃在本廠機(jī)組之間、同一集團(tuán)之間、以及不同發(fā)電主體之間的二次優(yōu)化機(jī)制尚未建立，發(fā)電權(quán)自主交易市場仍處于觀望階段；從電力調(diào)度的角度看，統(tǒng)籌兼顧電網(wǎng)安全性與發(fā)電運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性仍有較大提升空間。以上因素一定程度上制約了發(fā)電企業(yè)在滿足電網(wǎng)安全運(yùn)行的前提下綜合考慮和自主經(jīng)濟(jì)安排機(jī)組運(yùn)行方式的空間，導(dǎo)致機(jī)組平均運(yùn)行成本增加。
（二）相同條件的電廠為什么會出現(xiàn)有盈有虧？
我們曾專門對山西省內(nèi)不同地區(qū)火電廠的經(jīng)營狀況進(jìn)行過比較分析：在機(jī)組類型、單機(jī)容量、投運(yùn)時間、上網(wǎng)電價等主要要素相同的條件下，不同地區(qū)的電廠有盈有虧，經(jīng)營狀況相差較大，部分電廠之間度電盈虧相差高達(dá)4-5分。盈利企業(yè)主要集中在煤源穩(wěn)定、運(yùn)輸便利（部分采用皮帶輸送電煤）、運(yùn)距較短等坑口電廠，虧損企業(yè)則正好相反。上述情況表明：盡管電網(wǎng)確實需要一定數(shù)量的支撐電源的因素，但從側(cè)面折射出項目審批、電源規(guī)劃布局等帶來的嚴(yán)重后遺癥。
（三）電煤到廠價格為什么會上漲？
電煤到廠價格為煤礦坑口價與物流費(fèi)用之和。物流費(fèi)用包括單位運(yùn)輸費(fèi)用的上漲和附加在運(yùn)輸環(huán)節(jié)的合理以及不合理收費(fèi)構(gòu)成。到廠煤價上漲是坑口價格與物流費(fèi)用共同推動的。
坑口價上漲，煤炭開采成本的增加是誘因，煤炭供應(yīng)的緊平衡是基礎(chǔ)。以某產(chǎn)煤大省為例，納入統(tǒng)計范圍的煤炭產(chǎn)量數(shù)據(jù)顯示，近十年，煤炭產(chǎn)量年均增長率13%，按照一次能源彈性系數(shù)和能源消耗水平換算，煤炭產(chǎn)量年均增長率與經(jīng)濟(jì)增長率大致匹配。但考慮2001-2006年期間無法統(tǒng)計但實際存在的非法小煤礦所支撐的實際需求份額、資源整合后非法小煤礦全部關(guān)停的產(chǎn)量實際喪失、大礦新的生產(chǎn)能力釋放尚需時日以及政府主動調(diào)控產(chǎn)量等影響供給基數(shù)的因素，按可比口徑分析，十年來特別是近3-4年的年均煤炭產(chǎn)量增長率約為9-10%，低于同口徑經(jīng)濟(jì)增長速度2-3個百分點(diǎn)。煤炭資源整合政策功在當(dāng)代，利在千秋，意義重大，毋庸置疑。目前，內(nèi)蒙、山西等其他主要產(chǎn)煤省也正在仿效推行資源整合的政策，盡管今后幾年，經(jīng)濟(jì)會出現(xiàn)放緩，但上述因素仍將使煤炭供需維持“緊平衡”狀況，煤炭坑口價格將會維持高位運(yùn)行。許多人認(rèn)為，資源價格要反映其稀缺性，要與國際市場接軌（目前煤炭價格已基本與國際水平持平），資源價格改革勢在必行。筆者并不否認(rèn)這種改革思路，但資源的改革決不僅僅是資源價格的改革。
物流費(fèi)用占比過高，成為推高電煤到廠價格的重要因素。當(dāng)前，我國各行業(yè)普遍存在物流成本過高的問題，根源在于鐵路、公路等公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足和收費(fèi)審批制度造成的。某產(chǎn)煤大省2009年度省內(nèi)電煤物流費(fèi)用占坑口煤價比例數(shù)據(jù)顯示：物流費(fèi)用占比25-28%，其中：運(yùn)輸費(fèi)用占比12-14%，中間環(huán)節(jié)合法收費(fèi)13-14%。加之不合理收費(fèi)，這一比例更高。再分別以所采集的2010年部分電廠鐵路和公路物流費(fèi)用為例說明：鐵路運(yùn)輸，每噸110元，其中包括煤炭發(fā)展基金、坑口至站臺短途倒運(yùn)費(fèi)、站臺發(fā)運(yùn)費(fèi)、點(diǎn)車批車費(fèi)、跨局協(xié)調(diào)費(fèi)、回空加價費(fèi)、地銷票、準(zhǔn)銷票等。公路運(yùn)輸，每噸132-155元。包括：煤炭發(fā)展基金、林業(yè)建設(shè)基金、公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)基金、轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金、教育費(fèi)附加、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、水土流失防治費(fèi)、水資源費(fèi)、環(huán)境恢復(fù)治理保證金、土地復(fù)墾費(fèi)、縣界過境管理費(fèi)、企業(yè)或礦區(qū)管理費(fèi)、煤炭運(yùn)輸服務(wù)費(fèi)、煤焦站蓋章費(fèi)、安全監(jiān)察入會費(fèi)、信息費(fèi)、交易費(fèi)等18項收費(fèi)。
西方一位哲學(xué)家曾經(jīng)說過：存在的必有其內(nèi)在合理性。從道理上講，一切不合理的收費(fèi)均應(yīng)全面清理、調(diào)整和取消。但從另外一個角度，主要產(chǎn)煤省的各級地方政府為什么在煤炭上附加名目繁多的各類收費(fèi)呢？我們也曾私下與多個主管過煤炭的相關(guān)人士溝通過，他們的真實想法似乎也不無道理。山西作為資源型的內(nèi)陸省份，長期煤炭開采給山西等主要產(chǎn)煤省所造成的生態(tài)環(huán)境破壞，其損失是無法彌補(bǔ)的。山西社會科學(xué)院的研究表明：煤炭開采造成粉塵及空氣污染、地下水污染流失、地表水水位下降流失、河流斷流、地面下沉、土壤污染、森林植被破壞、動植物滅絕、種類減少等問題，損失驚人，甚至根本無法用損失衡量。山西產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，煤炭工業(yè)產(chǎn)值占到全省的70%以上，煤炭工業(yè)對全省財政收入的貢獻(xiàn)占到75%，地方政府沒有更多的渠道而只能從煤炭上盡可能取得收入，來解決全省社會的醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等重大民生問題以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需的巨大資金缺口。發(fā)電企業(yè)屬于煤炭的主要消耗行業(yè)，且大多為央企，稅收及利潤上繳中央，地方只好通過價外收費(fèi)的方式取得收入，外運(yùn)到省外的煤炭也是如此。
這是所有產(chǎn)煤省具有的普遍心態(tài)，心理決定行為，造成上述收費(fèi)繁多的現(xiàn)象。實際上，煤炭等資源型產(chǎn)品的物流成本過高，僅是我國物流費(fèi)用過高的一個縮影。有關(guān)我國物流費(fèi)用過高的問題，央視曾連續(xù)進(jìn)行過專題報道。放眼其它行業(yè)，與普通百姓生活消費(fèi)密切相關(guān)的水費(fèi)、電費(fèi)（即將實行的居民階梯電價）、電話費(fèi)、數(shù)字電視等公用事業(yè)收費(fèi)，莫不如此。
因此，科學(xué)界定好中央地方政府的事權(quán)財權(quán)，妥善解決好中央、地方兩級政府財稅分成問題，積極推進(jìn)收費(fèi)審批制度改革，是需要認(rèn)真研究的問題。
（四）上網(wǎng)電價有無優(yōu)化空間？
目前的情況是：國內(nèi)電煤坑口價格水平與國際煤炭市場價格基本接軌、銷售電價水平與發(fā)達(dá)國家基本接軌。在維持目前的電煤坑口價格和銷售電價不動的情況下，國內(nèi)火電廠上網(wǎng)電價仍有進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整的空間。
從我國銷售電價水平看，通過調(diào)整銷售電價調(diào)整上網(wǎng)電價空間不大且需要慎重。煤炭燃料成本作為火電廠的主要生產(chǎn)成本，煤炭價格隨市場供需變化漲跌，火電廠的上網(wǎng)電價也應(yīng)同水平調(diào)整。煤電聯(lián)動政策正是基于此。但事實上并未能同水平調(diào)整。原因有二：第一，銷售電價的調(diào)整需要統(tǒng)籌考慮社會物價總水平、工業(yè)企業(yè)承受力、經(jīng)濟(jì)周期等諸多相關(guān)因素。第二，我國的綜合銷售電價（含基本電費(fèi)）水平與國外相比，并無太大差別。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，按照匯率法計算，我國東部甚至中部省份的一般工商業(yè)用電價格水平（含各類基金及附加）較美國、法國等西方發(fā)達(dá)國家同類用戶并不低，遠(yuǎn)高于俄羅斯。實行兩部制的大工業(yè)用電價格水平（含各類基金及附加），若將所繳納的基本電費(fèi)折算成度電收費(fèi)，并不算低。也有學(xué)者認(rèn)為中國用電價格是含稅價格，國外是不含稅價格，應(yīng)當(dāng)扣除17%增值稅后比較。這種說法，其實是忽略了增值稅是按銷項稅額高于進(jìn)項稅額的差額而不是按名義稅率全額繳納的特點(diǎn)，從而混淆了名義稅率和稅負(fù)水平的概念。即使全額考慮17%增值稅，我國東部省份的電價水平與國外相比，并不算低。筆者認(rèn)為：電價在國家之間的橫向比較數(shù)據(jù)換算復(fù)雜，難度大，變量多，國際上沒有公認(rèn)的電價比較方法。不同國家之間的電價水平完全沒有可比性?；谝韵略颍阂皇遣煌泿诺谋葍r換算方法無法確定。直接采用匯率換算比較法，匯率波動頻繁的特點(diǎn)使其失去比較意義，存在重大缺陷。通過購買力水平進(jìn)行價格轉(zhuǎn)換比較，從理論上講雖較為客觀，但受到統(tǒng)計樣本范圍確定的科學(xué)性且計算較為復(fù)雜。對此，國際上目前沒有統(tǒng)一認(rèn)識。二是影響電價的因素多，難以進(jìn)行定量分析。其中主要包括：電源結(jié)構(gòu)與燃料價格、能源資源與負(fù)荷的匹配關(guān)系、用電結(jié)構(gòu)和特性、電價和稅收及政策導(dǎo)向等。而有些因素是定性的，難以定量化，即便定量，很多因素也是不穩(wěn)定的。
從銷售電價的構(gòu)成看，適當(dāng)降低輸配電價在銷售電價中的比例，可以為上網(wǎng)電價的調(diào)整擠出一定的空間。目前國內(nèi)一些專家學(xué)者經(jīng)常將美國等發(fā)達(dá)國家的上網(wǎng)電價與輸配電價（國外的輸配電價為單獨(dú)核定）分別占銷售電價的比重作為調(diào)整上述比價關(guān)系的前提依據(jù)，并以此呼吁調(diào)整調(diào)高輸配電價（實際上為價差）占比，是不合適的。此外，部分省份近三年輸配電成本的實際支出項目分析調(diào)研數(shù)據(jù)看，通過優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、節(jié)約開支成本、加強(qiáng)管理等措施，輸配電成本仍有進(jìn)一步降低的余地。比如：固定資產(chǎn)折舊提取范圍、折舊方法的采用；電網(wǎng)項目造價的控制和投資重點(diǎn)及比例的優(yōu)化；人頭費(fèi)增長的管控；關(guān)聯(lián)及內(nèi)部交易的行為及價格的公允性等等。以某省2006-2009年電網(wǎng)工程投資分類為例：500kV、220kV、110kV、35kV及以下電壓等級投資占比分別為30%、43.45%、21.06%、4.23%。再以部分市縣近三年的人員費(fèi)用為例：在售電量大幅增加的情況下，人均工資及福利支出占全部成本支出的33%，年均增長25-28%。
從電煤到廠價格的構(gòu)成看，在維持坑口價格水平的情況下，通過清理降低中間環(huán)節(jié)收費(fèi)，能夠為上網(wǎng)電價提供一定的調(diào)整空間。通過上述對物流費(fèi)用的分析，可以降低不合理收費(fèi)60-70元，消化電價2.5分。但清理不合理收費(fèi)項目又是異常艱難的，原因在于其背后體現(xiàn)的是各級地方政府的利益，但考慮產(chǎn)煤對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)造成的惡性破壞以及財政支出的壓力，通過煤炭收取一定的費(fèi)用，也確實合理合情。因此，理順中央與地方的財政稅收分成體制是長遠(yuǎn)之策。當(dāng)前，關(guān)鍵是要清理、歸并、透明，為便捷運(yùn)輸營造良好的環(huán)境。
（五）缺電與窩電為什么同時并存？
近幾年出現(xiàn)的“軟缺電”，一個顯著特征是省區(qū)間局部窩電與局部缺電并存。究其原因，煤價導(dǎo)致虧損是誘因，機(jī)制缺乏是核心。主要表現(xiàn)為：一是跨省區(qū)市場交易機(jī)制不健全；二是未建立不同市場主體的利益共享機(jī)制。目前，以電網(wǎng)公司由上自下下達(dá)全年的跨省區(qū)送受電量計劃并臨時調(diào)整的做法存在諸多問題。主要表現(xiàn)為：缺乏第三方的獨(dú)立交易平臺，仍以電網(wǎng)為主導(dǎo)，政府或監(jiān)管缺位，計劃色彩濃厚；市場導(dǎo)向機(jī)制缺失，交易信息不透明；電廠沒有參與權(quán)和知情權(quán)，電廠無法事先掌握跨省區(qū)的電力流向、電量、價格、輸電費(fèi)、交易時段等核心交易信息；計劃量與真實需求差距較大，電能流向不合理，存在二次能源與市場需求逆向流動的情況；部分交易存在對沖、接力情況，甚至存在虛假交易的問題等等。更重要的是：通過“網(wǎng)對網(wǎng)”方式所產(chǎn)生的送出省與送入省較大的電價價差，幾乎全部由電網(wǎng)通過分段設(shè)置收費(fèi)主體的形式（目的是規(guī)避輸電費(fèi)不超過3分錢的國家規(guī)定）獨(dú)享，甚至強(qiáng)行大幅壓低外送電廠的上網(wǎng)電價，且在不同電網(wǎng)之間的利益分配也極不公平。上述情況，一方面導(dǎo)致“窩電”與“缺電”并存，具體表現(xiàn)為：今年以來由于煤價繼續(xù)上漲，諸多送出省份火電廠若按照以往年度電網(wǎng)與其確定的降價幅度（與本省火電標(biāo)桿價相比）外送，沒有任何邊際利潤（即每多發(fā)一度電更加虧損），導(dǎo)致送出省雖發(fā)電能力富裕但不愿多發(fā)電外送，出現(xiàn)送出地區(qū)“窩電”，而東部、南部省份由于水電來水及用電需求的問題以及外受電量較往年大幅度下降，出現(xiàn)一定程度的拉限電。我們曾對山西、陜西、湖北、湖南、四川等省份的調(diào)研數(shù)據(jù)也證明了這一點(diǎn)。另一方面，上述利益分配機(jī)制的不合理也為不同省、網(wǎng)電力公司之間調(diào)節(jié)利潤留下了的空間，省間送電價差在不同電網(wǎng)公司之間的分配不合理也使得利益受損的省網(wǎng)公司內(nèi)心持保留意見。國家電監(jiān)會連續(xù)幾年《全國電力市場交易秩序監(jiān)管報告》所披露的內(nèi)容便是有力佐證。
三、措施和建議
上述剖析已經(jīng)不難看出：現(xiàn)有的管理體制下決定了目前所采取的各類措施，都只能是臨時和應(yīng)急性的。如若不從改革能源和公共事業(yè)管理體制上入手，不從改革政府舊有的管制方法入手，不從全面推進(jìn)電力市場化改革入手，是無法徹底解決“電荒”的。為此，提出如下措施和建議。
（一）短期臨時措施
1、統(tǒng)籌解決電煤中間環(huán)節(jié)稅費(fèi)收取的問題，改善電煤運(yùn)輸環(huán)境，切實降低電煤到廠價格。中央要真正下決心理順細(xì)化地方電煤運(yùn)輸管理體制，規(guī)范電煤公路運(yùn)輸秩序，調(diào)整主要產(chǎn)煤省市縣政府對省內(nèi)跨區(qū)電煤公路運(yùn)輸?shù)亩囝^管理、多頭收費(fèi)政策。合并電煤運(yùn)銷環(huán)節(jié)的收費(fèi)項目及標(biāo)準(zhǔn)，堅決取消中間環(huán)節(jié)的不合理收費(fèi)。
2、首先從解決省內(nèi)發(fā)電“口糧煤”入手，以“零利潤”或“保本微利”為假設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，采取“定價定量”的行政分配辦法，測算確定省內(nèi)電煤供應(yīng)價格和用量。既可在短期內(nèi)解決企業(yè)的虧損帶來的諸多問題，保證其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又能夠很好地解決中央與地方在財政分配與稅收政策的分配格局。對此，中央政府應(yīng)發(fā)揮作用，作為臨時性措施，全力在全國推行。
3、在暫時保持銷售電價不動的情況下，采取電網(wǎng)“背一點(diǎn)”的辦法，適當(dāng)提高嚴(yán)重虧損省份電廠的上網(wǎng)電價。2008年已有此類做法。
4、減少管制電價對跨省跨區(qū)的干預(yù)，授予監(jiān)管部門更大更靈活的管理自主權(quán)，才能更有效的規(guī)范調(diào)整省間交易廠網(wǎng)、網(wǎng)網(wǎng)不同主體的利益分配，調(diào)動電廠外送的積極性，緩解局部性、階段性的“軟”缺電狀況。
5、加強(qiáng)市場監(jiān)管，規(guī)范市場秩序。受職責(zé)所限，電力監(jiān)管部門在案件查處上受到制約，常常被動陷入無法可依的窘?jīng)r。在繼續(xù)加大檢查和整改力度的基礎(chǔ)上，對目前存在的較為突出的合法不合理現(xiàn)象，仍可在披露權(quán)、評價權(quán)和建議權(quán)方面發(fā)揮更大作用和影響。
以上措施，應(yīng)能在短期內(nèi)緩解電荒局面。此外，煤電聯(lián)動和煤電聯(lián)營的辦法，并非解決電荒的治本之策。煤電聯(lián)動將行業(yè)的問題向下游轉(zhuǎn)移；煤電聯(lián)營模式不具備普遍復(fù)制性，可能帶來煤炭、電力行業(yè)當(dāng)中暴露出來的問題重新掩蓋的后果，都不利于問題的及時解決。
（二）中期政策建議
1、加快能源立法工作，改革能源管理體制。加強(qiáng)政府對能源的統(tǒng)一管理，理順能源管理職能，減少管理部門過多導(dǎo)致的政出多門、各自為陣、扯皮推諉，從根本上統(tǒng)籌解決煤、電、氣等能源產(chǎn)業(yè)的矛盾和長遠(yuǎn)發(fā)展問題。需要說明的是，考慮國情和政府管制的特點(diǎn)，以及我們所處的改革階段，加快能源體制改革是十分迫切和必要的。成立能源部及能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，根據(jù)職責(zé)分工，分別從宏觀戰(zhàn)略和微觀政策方面，分別管理煤、電、油、氣等能源產(chǎn)業(yè)。政監(jiān)合一和政監(jiān)分開各有利弊，原則是職責(zé)分明、權(quán)責(zé)對等，并盡可能減少管理部門。近期的重點(diǎn)是盡快上收本該屬于政府但目前仍由企業(yè)行使的公共管理權(quán)力，進(jìn)一步增強(qiáng)政府行業(yè)監(jiān)管的手段。
2、加強(qiáng)對壟斷企業(yè)的成本和價格管控。發(fā)達(dá)國家對具有公共事業(yè)色彩的電力等自然壟斷產(chǎn)業(yè)，管制非常嚴(yán)格，核心理念為：效率優(yōu)先、行為規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì)，并不一味追求規(guī)模、利潤。主要表現(xiàn)在管制目標(biāo)清晰、管制措施完善、管制手段先進(jìn)等方面。我國需要借鑒的地方很多。比如，對于國家重大政策的落實、企業(yè)項目計劃與發(fā)展方向、市場主體的準(zhǔn)入與退出、經(jīng)營范圍的審查、資產(chǎn)的并購與重組、成本費(fèi)用的控制、經(jīng)營效率的評判、經(jīng)營行為的規(guī)范等等。核心是通過經(jīng)營成本和經(jīng)營行為的嚴(yán)格監(jiān)控，讓產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)者享受到合理的價格和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
3、加快推進(jìn)財稅體制改革，科學(xué)界定好中央地方政府的事權(quán)財權(quán)。企業(yè)的隸屬關(guān)系不同，稅收在中央與地方的分成政策也不同，主要表現(xiàn)在所得稅和利潤上繳，應(yīng)當(dāng)妥善解決好中央、地方兩級政府財稅分成比例問題。
4、改革項目審批制度，為市場機(jī)制的不斷完善創(chuàng)造良好環(huán)境。項目審批制度的弊端不再贅述。目前較為穩(wěn)妥可行的辦法是：在經(jīng)過科學(xué)論證后的電力規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)電力供需狀況，對列入規(guī)劃的具體項目，由政府適時掌握節(jié)奏，采用項目權(quán)招標(biāo)的辦法，這樣既可以及時調(diào)節(jié)發(fā)電供給，減少浪費(fèi)和閑置，又可以簡化手續(xù)，快速彌補(bǔ)電力供應(yīng)不足的問題。
5、改革電價管理方式，完善調(diào)價測算方法。我國目前電價管理模式，主要是以“增量調(diào)整”的方式，具體做法是：調(diào)價前，將能夠考慮到的成本增支和收入減支因素拿出來，由電網(wǎng)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，用公式測算一下，超出事先設(shè)定的調(diào)價空間的，保留部分增支因素，待下次調(diào)價時在考慮。弊端在于：一是管理者很難全部考慮到所有的增減因素和增減量；二是數(shù)據(jù)的真實性并未經(jīng)過準(zhǔn)確核實。這種粗放落后的調(diào)價方式?jīng)Q定了“行外看不懂、行內(nèi)搞不清”。因此，必須徹底摒棄，加以改革?？蓞⒄肇斦?ldquo;零基預(yù)算”的思路，以企業(yè)賬目記錄的成本為核心的“零基”調(diào)價方法，即每次調(diào)價前，必須重新從零開始，審查企業(yè)近幾年的財務(wù)賬目，剔除不真實因素和會計賬務(wù)調(diào)節(jié)因素后進(jìn)行。更重要的是，為避免企業(yè)浪費(fèi)，轉(zhuǎn)移收入，必須做好發(fā)、輸配電成本監(jiān)控的基礎(chǔ)工作。成本監(jiān)管部門的意見必須作為調(diào)價的法定環(huán)節(jié)和前置條件。
6、以跨省跨區(qū)交易平臺為突破口，以放松價格管制為前提，大力推進(jìn)市場交易機(jī)制建立。2002年電力體制改革以來，受價格管制等諸多因素和不同利益方的制約，省區(qū)間自主交易平臺的建設(shè)舉步維艱，一波三折。近幾年出現(xiàn)不同省份出現(xiàn)的“窩電”與“缺電”局面，更加顯現(xiàn)出交易平臺建設(shè)的迫切性。多年的充分論證，也更加顯示交易平臺建設(shè)的可行性。交易平臺的建設(shè)，必須堅持監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立建設(shè)和主導(dǎo)管理的原則，輸電價格單獨(dú)制定，送出及受入價格逐步放開（初期報價可設(shè)上下限區(qū)間），交易模式以長期合同為主、臨時競價交易為輔，定期滾動調(diào)整。以電網(wǎng)發(fā)布供需信息為基礎(chǔ)，涉及省份的發(fā)電、用戶等市場主體直接進(jìn)入平臺開展報價的自主交易。
此外，上述分析涉及到公用事業(yè)管理以及公共產(chǎn)品供應(yīng)短缺所帶來的問題，特別是鐵路、公路等涉及物流環(huán)節(jié)的管理體制及收費(fèi)審批制度改革，也應(yīng)當(dāng)是我們需要關(guān)注和解決的焦點(diǎn)。
