――探問電力體制改革十年之十
橘子洲頭，湘江北畔，曾有一位偉人，問蒼茫大地，誰主沉浮?十年電改，可曾有幾回浪遏飛舟的激烈交鋒!作為中國(guó)基礎(chǔ)能源領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，更當(dāng)以敢問“誰主沉浮”的勇氣與毅力，以更加高超的膽魄與智慧，來引領(lǐng)“后十年”電改之路。
十年來，在電力行業(yè)內(nèi)部，市場(chǎng)化改革的方向已經(jīng)深入人心。即使面對(duì)“軟缺電”等越來越多的新問題與分歧，深化改革的呼聲依然高漲，改革已勢(shì)不可擋。大家拭目以待的是:未來十年電力體制改革將走向何方?
改革頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化管理引導(dǎo)
回顧電改十年，廠網(wǎng)分開促成了電網(wǎng)和電源的快速發(fā)展，使電力改革出現(xiàn)百舸爭(zhēng)流的態(tài)勢(shì)。改革之初，五大發(fā)電集團(tuán)發(fā)展欲望強(qiáng)烈，極力推動(dòng)資本擴(kuò)張，一度出現(xiàn)盲目競(jìng)爭(zhēng)、跑馬圈地的亂象。“十一五”后期，又出現(xiàn)“跑馬圈風(fēng)”、搶占資源的勢(shì)頭。電源點(diǎn)的星火燎原之勢(shì)，似乎讓電網(wǎng)建設(shè)疲于應(yīng)付。
“就像大海中倒入一盆水，用戶感覺不到，但電網(wǎng)公司能感覺得到。”國(guó)家電網(wǎng)公司發(fā)展策劃部副主任張正陵指出，電力行業(yè)統(tǒng)籌力度不夠，沒有統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃。電力系統(tǒng)應(yīng)該是一個(gè)完整的人工搭建的智能化系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)高度緊密相聯(lián)，是互動(dòng)的系統(tǒng)，任何一臺(tái)發(fā)電機(jī)的問題對(duì)整個(gè)系統(tǒng)都是有擾動(dòng)的。目前，電網(wǎng)系統(tǒng)是通過物理關(guān)系聯(lián)系起來的，這個(gè)系統(tǒng)特別需要統(tǒng)一規(guī)劃。電源與電網(wǎng)要統(tǒng)一規(guī)劃，電網(wǎng)內(nèi)主網(wǎng)與配網(wǎng)要統(tǒng)一規(guī)劃，各類電源之間也要統(tǒng)一規(guī)劃，城市電網(wǎng)與城市發(fā)展也要統(tǒng)一規(guī)劃。
記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，十年電改，最大問題是統(tǒng)一規(guī)劃缺失，系統(tǒng)的統(tǒng)籌性在降低。五大電力集團(tuán)都是獨(dú)自規(guī)劃，發(fā)電集團(tuán)之間沒有統(tǒng)一，更談不上與電網(wǎng)間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。事實(shí)上，電源、電網(wǎng)建設(shè)都需要一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)，這樣從國(guó)家層面看，整體效率是最高的。而與電力行業(yè)密切相關(guān)的“十二五”能源規(guī)劃、電力和電網(wǎng)規(guī)劃也遲遲未出臺(tái)。張正陵說:“應(yīng)改變這種沒有規(guī)劃，只批項(xiàng)目的情況。目前，電力行業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃應(yīng)是能源局的職責(zé)，但能源局人力有限，無法勝任。中電聯(lián)有責(zé)任進(jìn)行行業(yè)規(guī)劃，但其性質(zhì)不是政府機(jī)構(gòu)，其規(guī)劃沒有約束力。”
以電價(jià)改革為突破尋求整體推進(jìn)
十年電改，之所以出現(xiàn)停滯現(xiàn)象，是因?yàn)殡妰r(jià)形成機(jī)制改革不到位。因此，今后的改革也應(yīng)從電價(jià)著手加以系統(tǒng)推進(jìn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，電改就是要打破政府定價(jià)的模式，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。
一是要完善標(biāo)桿電價(jià)制度，反映資源稀缺程度。2004年3月全國(guó)出臺(tái)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策，統(tǒng)一制定并頒布各省新投產(chǎn)機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。主要為了打破一廠一價(jià)模式，按社會(huì)平均成本來定價(jià)。這個(gè)原則方向沒錯(cuò)，但也要與時(shí)俱進(jìn)。近年來，煤炭?jī)r(jià)格、成品油價(jià)格、天然氣價(jià)格、環(huán)保成本與財(cái)務(wù)費(fèi)用都發(fā)生了很大變化，而電價(jià)卻被人為壓制，一直止步不前，這不能反映資源的稀缺程度。
二是要繼續(xù)推進(jìn)煤電聯(lián)動(dòng)。這方面矛盾最為突出。煤電聯(lián)動(dòng)本是各國(guó)普遍實(shí)行的價(jià)格機(jī)制，但由于我國(guó)對(duì)電價(jià)的高度管制，使其成為宏觀調(diào)控的重要手段，而喪失了應(yīng)有之義。
三是建立起電價(jià)的傳導(dǎo)機(jī)制。首先，電價(jià)要與煤氣聯(lián)動(dòng)，其次，輸配電價(jià)也要?jiǎng)樱挥须娋W(wǎng)電價(jià)動(dòng)了，各方才會(huì)才會(huì)受益。
集思廣益盡快形成新的改革方案
電改十年來，即使有這樣那樣的問題與阻力，相比于鐵路油氣等其他很多大型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，電力行業(yè)依然堪稱中國(guó)的改革先鋒。從行業(yè)外部看，電力行業(yè)已經(jīng)較早進(jìn)行了政企分開等改革，但電價(jià)管制、規(guī)劃審批、國(guó)有企業(yè)價(jià)值激勵(lì)等很多所謂“電力問題”其實(shí)都已不可能僅僅在電力行業(yè)內(nèi)部得到解決。從行業(yè)內(nèi)部看，如果能夠在利益格局、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等方面進(jìn)行更進(jìn)一步的探索與改革，不斷為行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)增加活力，無疑將具有更大的示范價(jià)值。
根據(jù)當(dāng)前電力體制改革出現(xiàn)的新情況、新問題，相關(guān)專家認(rèn)為應(yīng)及時(shí)修改并推出電力改革新方案，要點(diǎn)包括:
一是制定頂層設(shè)計(jì)方案和改革時(shí)間表。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，我國(guó)電力市場(chǎng)改革應(yīng)在中央政府和省級(jí)政府兩個(gè)層次上進(jìn)行。各省制定和決定本省電力市場(chǎng)改革方案，報(bào)國(guó)家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組審批或備案后執(zhí)行。同時(shí)，應(yīng)制定電力市場(chǎng)改革的時(shí)間表，工作制度和議事規(guī)則；在允許的范圍內(nèi)及時(shí)發(fā)布電力市場(chǎng)改革現(xiàn)狀及打算；要吸引社會(huì)力量關(guān)注和參與電力市場(chǎng)改革，為不同聲音提供一個(gè)平臺(tái)，引導(dǎo)社會(huì)對(duì)電力體制改革的共識(shí)的形成，使電力市場(chǎng)改革的領(lǐng)導(dǎo)工作制度化、程序化和公開化。
二是相關(guān)電力審批權(quán)下放省級(jí)政府。在2004年電價(jià)改革方案的基礎(chǔ)上，按照責(zé)權(quán)對(duì)等的原則，將電價(jià)審批權(quán)下放給承擔(dān)電力供應(yīng)責(zé)任的省級(jí)政府。省級(jí)政府要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律制定和調(diào)整電價(jià)，在保證電力企業(yè)取得合理收益的情況下，加強(qiáng)以有效資產(chǎn)為核心經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管工作，綜合運(yùn)用管制和市場(chǎng)手段提高電力工業(yè)效率和效益。投資政策的主要內(nèi)容是:要運(yùn)用市場(chǎng)手段解決長(zhǎng)期以來的缺電和輸電堵塞等問題，制定更有激勵(lì)性和更加開放的投資政策。配合輸配分開改革，在產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和保證電網(wǎng)特別是配電網(wǎng)投資。產(chǎn)權(quán)政策的主要內(nèi)容是:建立合理的電力公司治理結(jié)構(gòu)和業(yè)績(jī)考核與經(jīng)營(yíng)者管理制度。業(yè)績(jī)管理的核心是要把以準(zhǔn)許利潤(rùn)為核心的管制業(yè)績(jī)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)區(qū)別開來，考核指標(biāo)要反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要如電力生產(chǎn)能力。
三是進(jìn)一步塑造競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)格局。電力是資產(chǎn)密集型產(chǎn)業(yè)，融資是我國(guó)電力健康發(fā)展的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。改革開放以來，發(fā)電環(huán)節(jié)的一個(gè)基調(diào)就是開放市場(chǎng)多元融資，特別是地方電力投資者迸發(fā)出很大的活力，但目前也面臨資產(chǎn)負(fù)債率的困擾，而電網(wǎng)環(huán)節(jié)始終相對(duì)封閉，資金壓力更是揮之不去。電監(jiān)會(huì)高級(jí)工程師吳疆認(rèn)為，由于業(yè)務(wù)交叉、資產(chǎn)不清、成本模糊、回報(bào)不明、企業(yè)規(guī)模過大以及內(nèi)部一家獨(dú)大，電網(wǎng)企業(yè)擴(kuò)大融資并不容易:整體上市困難，只能借助關(guān)聯(lián)企業(yè)間接融資；缺乏現(xiàn)代企業(yè)制度，大規(guī)模的合資合股資產(chǎn)重組難以規(guī)范開展；無法借助更高財(cái)務(wù)杠桿，近十年來中國(guó)兩大電網(wǎng)公司的資產(chǎn)負(fù)債率僅僅在60%-70%之間徘徊。因此，電力行業(yè)亟須進(jìn)一步開放市場(chǎng)，加強(qiáng)多元化融資，推動(dòng)形成良性競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)格局。
四是明晰國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)使命。中國(guó)電力行業(yè)90%以上為各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)。國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值與使用價(jià)值的結(jié)合中，既要克服改革開放之前不尊重價(jià)值規(guī)律的弊端，但也不應(yīng)走向惟利是圖的另一極端，像電力這種提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公用事業(yè)，使用價(jià)值往往比價(jià)值更加重要。因此，應(yīng)依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)與業(yè)務(wù)性質(zhì)明晰其經(jīng)濟(jì)社會(huì)使命:需要提高效率持續(xù)發(fā)展，但不應(yīng)完全金融化而拋棄社會(huì)責(zé)任；可以適度多元發(fā)展混業(yè)經(jīng)營(yíng)，但必須主次分明有利主業(yè)；可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)探索國(guó)際化，但應(yīng)同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管防止利益外送。
