文 | 徐沛宇
編輯 | 馬克
全國碳排放權(quán)交易市場（下稱全國碳市場）啟動后，納入控排名單的企業(yè)，其超額碳排放量須從碳市場購買。目前的碳價在50元/噸上下，一家年碳排放量1000萬噸的企業(yè)，若能通過操縱數(shù)據(jù)將排放量降低10%-30%，則其當(dāng)年可減少0.5億元-1.5億元支出——這是一個巨大的誘惑。
年排放量1000萬噸左右的內(nèi)蒙古鄂爾多斯高新材料有限公司（下稱鄂爾多斯高新）沒能抵御住這個誘惑，成為全國碳市場公開披露的首例碳排放數(shù)據(jù)造假企業(yè)。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，近期在各地碳排放數(shù)據(jù)核查過程中，發(fā)現(xiàn)了多起數(shù)據(jù)質(zhì)量有問題的案例，目前正在復(fù)查中。煤電企業(yè)的碳排量來自燃煤量，不同煤種的含碳量不同，燃煤元素碳含量檢測報告的真?zhèn)?，是?fù)查重點。
多位業(yè)內(nèi)人士告訴《財經(jīng)》記者，除了已披露的上述造假案例，應(yīng)該還有企業(yè)偽造、篡改碳排放數(shù)據(jù)的情況。更令人擔(dān)憂的是，碳排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測和監(jiān)管邊界模糊，數(shù)據(jù)偏差普遍存在，數(shù)據(jù)質(zhì)量亟待提高。
控排企業(yè)需要自行或聘用咨詢服務(wù)公司完成自己的碳排放數(shù)據(jù)盤查，并形成報告。然后，省級生態(tài)環(huán)境部門會聘用第三方機(jī)構(gòu)核查報告；核查無誤后，對控排企業(yè)發(fā)放配額。如果控排企業(yè)當(dāng)年拿到的配額不足，就需要從碳市場購入配額，反之，可銷售盈余的配額。
由于直接測量二氧化碳排放量成本較高，中國以及國外的碳市場大多以參數(shù)（部分參數(shù)需要實測）核算的方法計算碳排放量。從技術(shù)角度看，計算出來的碳排放數(shù)據(jù)，5%以內(nèi)的偏差難以避免，但在政策標(biāo)準(zhǔn)有缺失、監(jiān)管不夠嚴(yán)格的情況下，人為操作的空間就會出現(xiàn)。
全國碳市場7月16日啟動交易，是落地碳達(dá)峰碳中和國家戰(zhàn)略的重要機(jī)制之一。首批交易主體是2225家火電控排企業(yè)，碳排放總量超過40億噸/年，就容量而言，是全球規(guī)模最大的碳交易市場，是歐盟碳市場的三倍。
2020年，中國二氧化碳排放量接近100億噸，未來會有更多碳排放量進(jìn)入全國碳市場交易，碳價也將一路走高。北京綠色交易所總經(jīng)理梅德文近日預(yù)測，10年內(nèi)，全國碳市場的交易規(guī)?？赡苓_(dá)到4000-5000億元之巨。如何在起步階段，就將碳市場納入規(guī)范透明的軌道，避免證券市場曾經(jīng)走過的彎路，是各界關(guān)注的焦點。
國家氣候變化專家委員會委員、中國社科院學(xué)部委員潘家華對《財經(jīng)》記者說，全國碳市場對實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和碳中和目標(biāo)有重要作用，監(jiān)管部門必須高度重視碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量和監(jiān)管方面存在的問題。在碳配額管控、碳排放清單編制方法，以及數(shù)據(jù)報告核認(rèn)等方面，要進(jìn)一步減少尋租空間、避免市場扭曲。
圖1 將有越來越多的行業(yè)納入全國碳市場（單位：億噸）
圖2 全國碳市場交易價格預(yù)測（單位：元）
01
碳市場數(shù)據(jù)造假首案
根據(jù)全國碳市場的制度設(shè)計，今年首個履約周期里，控排企業(yè)需要履約2019和2020年碳排放量，配額不足以覆蓋排放量的，須從碳市場購入缺額。其中，2019年的碳排放數(shù)據(jù)需控排企業(yè)在2020年年底之前完成排放報告，并于2021年上半年完成核查。
全國碳市場首起數(shù)據(jù)造假案就發(fā)生在上述環(huán)節(jié)。
鄂爾多斯是內(nèi)蒙古自治區(qū)排放量第一大城市，位于該市的鄂爾多斯高新材料公司是全國碳市場首批控排企業(yè)之一。
該公司成立于2013年，主營業(yè)務(wù)包括發(fā)電供電，氧化鋁、白炭黑、硅膠等產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售。擁有2臺50兆瓦、4臺135兆瓦，和2臺330兆瓦的自備燃煤機(jī)組，為鄂爾多斯集團(tuán)（600295.SH）的孫公司。
根據(jù)公開資料和了解自備電廠碳排放的人士估算，自備電廠利用小時數(shù)約7000小時，單位供電煤耗約400克，標(biāo)煤碳排放估算系數(shù)為2.66，這三個數(shù)值再乘以鄂爾多斯高新的煤電裝機(jī)量，得出其每年的碳排放量大概在1000萬噸左右。而該司2019年的碳排放配額實際缺口應(yīng)該在300萬噸左右
不過，根據(jù)《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案》(發(fā)電行業(yè))，燃煤發(fā)電企業(yè)配額履約缺口上限值為企業(yè)當(dāng)年經(jīng)核查碳排放量的20%。也就是說，鄂爾多斯高新材料公司履約2019年的碳排放量，需要花費1億元左右，從碳市場買入約200萬噸配額，這是一筆不菲支出。
鄂爾多斯集團(tuán)創(chuàng)立于1979年，位列中國民營企業(yè)100強(qiáng)，2020年的營業(yè)收入231.4億元，凈利潤15.28億元。該集團(tuán)有羊絨服裝和電力冶金化工兩大業(yè)務(wù)板塊，后者涵蓋了煤炭等礦產(chǎn)資源開發(fā)、電力(熱能)、鐵合金冶煉等業(yè)務(wù)，占其總營收的比重超過80%。
2020年，鄂爾多斯高新聘請中碳能投科技（北京）有限公司（下稱中碳能投）協(xié)助其完成2019年的碳排放數(shù)據(jù)報告；2020年12月30日，報告提交。
2021年3月2日，廣州能源檢測研究院舉報稱，鄂爾多斯高新提交的2019年碳排放報告里，燃煤元素碳含量檢測報告疑似偽造，希望相關(guān)部門調(diào)查。
廣州能源檢測研究院是為鄂爾多斯高新實測燃煤元素碳含量的檢測機(jī)構(gòu)。全國碳市場對控排企業(yè)的碳排放量采用核算制，燃煤元素碳含量是核算公式中的一個重要參數(shù)。
廣州能源檢測研究院稱，該院自2020年6月22日開始，陸續(xù)接受鄂爾多斯高新委托，檢測其寄送的煤炭樣品。在此之前，該院未出具與該公司有關(guān)的任何檢測報告。鄂爾多斯高新篡改送檢日期、驗訖日期和報告日期，在真實報告的基礎(chǔ)上偽造出了多份報告。
接到舉報后，2021年5月初，生態(tài)環(huán)境部和內(nèi)蒙古自治區(qū)、鄂爾多斯市三級生態(tài)環(huán)境部門組成聯(lián)合調(diào)查組（下稱調(diào)查組）展開調(diào)查，最終認(rèn)定鄂爾多斯高新提交的2019年排放報告里，有12份燃煤元素碳含量檢測報告被篡改。
2021年6月5日，內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境廳對鄂爾多斯高新下達(dá)環(huán)境違法行為責(zé)令改正決定書。6月底，鄂爾多斯高新重新提交了排放核算報告，完成整改。
在碳市場上，碳排放配額缺口越大的企業(yè)需要付出的成本越高。鄂爾多斯高新偽造報告的目的自然是降低其碳排放量，從而減少配額缺口。但是，其偽造報告里的燃煤元素碳含量數(shù)據(jù)與真實報告是一致的，被篡改的是檢測時間。
多位業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者分析，該司篡改檢測時間主要是為了避免使用計算排碳量的高限值。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，控排企業(yè)如果不能在規(guī)定時間前實測燃煤元素碳含量，就將以高限值計算其碳排放量。而以高限值算出來的碳排放量一般要高出10%—30%。
綜合公開信息和接近調(diào)查組的專業(yè)人士估算，鄂爾多斯高新通過偽造檢測報告的方式，使該司2019年的碳排放配額缺口有望下降近200萬噸，據(jù)此可減少的開支接近1億元。
對于偽造燃煤元素碳含量檢測報告的原因，以及整改情況，《財經(jīng)》記者聯(lián)系了鄂爾多斯高新，截至發(fā)稿，未收到回復(fù)。
協(xié)助鄂爾多斯高新完成偽造報告的中碳能投相關(guān)負(fù)責(zé)人對《財經(jīng)》記者解釋說，中碳能投完全沒有造假動機(jī)，之所以改動檢測時間，只是想加快工作流程。因為2020年受疫情影響，碳盤查報告完成時間很緊、人手又嚴(yán)重不足，再加上對政策理解不夠，一時疏忽，導(dǎo)致了上述錯誤。公司已嚴(yán)肅處理相關(guān)人員，未來將加強(qiáng)風(fēng)控管理，避免類似錯誤。
在啟動全國碳市場之前，不少煤電企業(yè)均未實測燃煤元素碳含量。2019年12月底，生態(tài)環(huán)境部發(fā)文要求，燃煤的單位熱值含碳量要采用實測值。沒有實測值的企業(yè)，單位熱值含碳量按33.56t C/TJ（每太焦耳熱值含碳33.56噸）計算。
33.56t C/TJ被定義為懲罰性缺省值，也被業(yè)內(nèi)稱為“高限值”。在此前的區(qū)域試點碳市場上，沒有實測含碳量的控排企業(yè)可用缺省值計算碳排放量。所謂缺省值，是指依據(jù)經(jīng)驗設(shè)定的默認(rèn)值，每個煤種有一個缺省值。
使用高限值計算碳排量，數(shù)據(jù)比各地此前采用的缺省值計算法高出10%—30%。
多位業(yè)內(nèi)人士對《財經(jīng)》記者表示，實測燃煤元素碳含量的技術(shù)難度并不大，但企業(yè)要自己實測碳元素，需要采購數(shù)十萬元的設(shè)備并配備相關(guān)人員。因此，一些企業(yè)就選擇委托第三方機(jī)構(gòu)檢測；還有一些企業(yè)由于沒有做好準(zhǔn)備，只能選擇高限值計算碳排放量。
主管部門從2019年起引入高限值，初衷是為了督促企業(yè)加快實測燃煤元素碳含量的步伐，目的是為了更精準(zhǔn)地計算碳排放數(shù)據(jù)。但政策實施后，出現(xiàn)了始料未及的副作用。
中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長王志軒認(rèn)為，在全國碳市場啟動初期，不宜采用高限值政策。對未實測碳元素含量的煤電企業(yè)采用懲罰性高限值不科學(xué)、不準(zhǔn)確，碳排放量核算的科學(xué)性和規(guī)范性還需增強(qiáng)。
“高限值政策就像打開了潘多拉的魔盒，讓部分合規(guī)意識不強(qiáng)的控排企業(yè)和唯利是圖的服務(wù)機(jī)構(gòu)不惜鋌而走險?！苯咏{(diào)查組的人士對《財經(jīng)》記者說。
各燃煤元素碳含量的缺省值與高限值比較（單位：t C/TJ）
02
最易造假的環(huán)節(jié)
在監(jiān)管體系尚不完善、政策標(biāo)準(zhǔn)邊界模糊的情況下，碳排放數(shù)據(jù)造假不會只是孤案。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在鄂爾多斯高新材料數(shù)據(jù)造假案調(diào)查結(jié)束后，多地陸續(xù)發(fā)現(xiàn)與該案造假手法疑似的情況。目前，相關(guān)的地方生態(tài)環(huán)境部門正在與第三方核查機(jī)構(gòu)一起，復(fù)查疑似造假的控排企業(yè)報告。
《財經(jīng)》記者近期給生態(tài)環(huán)境部，以及內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳等監(jiān)管部門發(fā)去采訪函，希望了解有關(guān)碳排放數(shù)據(jù)造假的調(diào)查和監(jiān)管情況。截至發(fā)稿，均未收到回復(fù)。
但《財經(jīng)》記者通過調(diào)研相關(guān)企業(yè)和訪談多位業(yè)內(nèi)人士，勾勒出了碳排放數(shù)據(jù)造假的冰山輪廓。
據(jù)《財經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計，與中碳能投合作的控排企業(yè)有數(shù)十家甚至上百家，遍布全國各地，既有國企也有民企。中碳能投主要在燃煤元素碳含量實測環(huán)節(jié)為企業(yè)做“優(yōu)化”——這可謂碳排放數(shù)據(jù)造假的冰山所在地。
根據(jù)相關(guān)要求，煤電企業(yè)需每月檢測一次當(dāng)月所有批次燃煤的縮分樣，每年的燃煤含碳量實測數(shù)據(jù)則是取12個月的加權(quán)平均數(shù)據(jù)。
根據(jù)各種燃煤的品質(zhì)和來源，其含碳量有一定的差異；即使是同一種燃煤，也會由于批次和外部條件等原因，導(dǎo)致含碳量有所不同。采取上述實測方法，從理論上看可提高數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度。
但多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，所有煤電企業(yè)如均采用缺省值計算碳排放量，是相對公平的。企業(yè)惡意篡改實測數(shù)據(jù)的空間很小。但若將高限值與實測值相比較，就會有較大的碳排放量差異。對于一些沒有條件實測含碳量的控排企業(yè)來說，降低碳排放量的操作空間主要在于是否實測。
未實測企業(yè)所需采用的高限值與實測值普遍存在10%—30%的差距——這可謂碳排放數(shù)據(jù)造假冰山的厚度。
據(jù)《財經(jīng)》記者了解，目前多地核查或復(fù)查疑似造假的控排企業(yè)報告時，重點關(guān)注的就是碳元素含量實測報告的真實性。
從鄂爾多斯高新的案例看，該司沒有偽造全部的檢測報告，的確向廣州能源檢測研究院提供了70份樣品，并得到了真實的報告。但是，該司是從2020年6月22日以后才開始寄送樣品檢測的。2019年全年和2020年1至5月并未實測。
“在真實的報告基礎(chǔ)上篡改部分內(nèi)容，讓人難辨真?zhèn)??！币晃惶寂欧艛?shù)據(jù)核查機(jī)構(gòu)的人士對《財經(jīng)》記者說，核查機(jī)構(gòu)需從檢測機(jī)構(gòu)調(diào)取相關(guān)的原始文件仔細(xì)校對，才能發(fā)現(xiàn)問題。而疑似造假的控排企業(yè)和中碳能投往往以異地送檢的方式，增大核查難度。
在鄂爾多斯高新造假案披露后，廣州能源檢測研究院公開了查詢原始檢測的途徑。對于是否還有其他偽造檢測報告的情況，該院相關(guān)人士回應(yīng)《財經(jīng)》記者稱，以主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。
03
提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，責(zé)任不僅在企業(yè)
從整體上來看，碳排放數(shù)據(jù)惡意造假的行為只是少數(shù)。但是，碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量問題卻普遍存在。
潘家華對《財經(jīng)》表示，嚴(yán)重影響甚至干擾碳市場秩序的行為不僅包括惡意造假，還包括數(shù)據(jù)不精確、彈性空間的存在。因標(biāo)準(zhǔn)不完善造成的數(shù)據(jù)偏差，也會扭曲碳市場的供需關(guān)系。碳市場里的碳排放數(shù)據(jù)是一種商品，但其靈敏度、精準(zhǔn)度，都存在波動性和不確定性，這是碳市場需要克服的困難。
今年5月至6月，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司在山西、陜西、河北、河南、內(nèi)蒙古、吉林、山東和浙江八個省市，組織調(diào)研了41家控排企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。調(diào)研結(jié)論是，碳排放數(shù)據(jù)整體上符合碳市場要求，但數(shù)據(jù)質(zhì)量仍有待提升。
上述調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，多家控排企業(yè)初始碳排放報告的單位換算、消耗量數(shù)據(jù)、單位熱值含碳量、碳氧化率取值等多項不合規(guī)。部分核查機(jī)構(gòu)出具的報告不夠嚴(yán)謹(jǐn)，在機(jī)組冷卻方式判斷、企業(yè)多購電統(tǒng)計、供熱量計算等方面存在誤判。
企業(yè)負(fù)責(zé)人的重視程度和管理水平直接影響碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，吉林晨鳴紙業(yè)有限責(zé)任公司相關(guān)負(fù)責(zé)人幾乎不了碳排放數(shù)據(jù)相關(guān)情況，企業(yè)也沒有設(shè)定相應(yīng)的管理體系，對于部分?jǐn)?shù)據(jù)差異較大的情況也不能給出明確解釋。
除了主觀原因?qū)е碌臄?shù)據(jù)質(zhì)量問題，核算標(biāo)準(zhǔn)不夠精準(zhǔn)也導(dǎo)致了數(shù)據(jù)偏差。上述調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，控排企業(yè)的供電量和供熱量計算，可以選擇按月度加總和按年度計算兩種方式中的一種，但是這兩種方式的計算結(jié)果會存在差異。比如，淄博熱電廠分別以這兩種方式統(tǒng)計的碳排放量數(shù)據(jù)相差0.4%。
碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量主要依賴MRV體系，即監(jiān)測（Monitoring）、報告(Reporting)、核查(Verfication)。完善的MRV體系是碳市場運營的基本要素，而全國碳市場在這三個環(huán)節(jié)均還待完善。
潘家華說，在技術(shù)層面，碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測和報告有較多模糊的邊界，無論是政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的清單編制方法，還是中國目前的碳核算體系，都不可能精準(zhǔn)。發(fā)電行業(yè)是相對最容易核算的，但仍有不清晰的地方，例如燃煤的品種、氧化率數(shù)值等。全國碳市場加入其他行業(yè)后，能源品種、核算環(huán)節(jié)都將增多，將面臨更大的核算精準(zhǔn)挑戰(zhàn)。核查方面，各地監(jiān)管部門要考慮全局，公開公正地引入第三方的核查機(jī)構(gòu)。
控排企業(yè)認(rèn)為，由于碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告的標(biāo)準(zhǔn)不夠穩(wěn)定和操作性欠缺，各企業(yè)把握執(zhí)行難度較大，影響了碳市場的公平性。國家能源集團(tuán)碳管理部門負(fù)責(zé)人肖建平對《財經(jīng)》記者表示，碳排放核算體系就像一把尺子，如果尺子的長度刻度總是在變，那么測量結(jié)果的準(zhǔn)確性就無從談起。尺子不變，再規(guī)定好使用尺子的流程和標(biāo)準(zhǔn)，才能把數(shù)據(jù)誤差降到最低。
肖建平舉例說，煤電企業(yè)碳排放量計算公式的重要參數(shù)——碳氧化率在近三年已調(diào)整三次。因為標(biāo)準(zhǔn)變化，年度之間碳排放量可能會有3%以上的變化。再比如，在數(shù)據(jù)參數(shù)獲取過程中，燃煤月綜合樣的每次取樣量、取樣時間、取樣過程，以及樣品保存時間等規(guī)定都較為籠統(tǒng)，這樣可能造成企業(yè)間核算排放量的差距。由于火電企業(yè)排放量巨大，1%誤差對企業(yè)也是巨大的的成本，因此希望核算指南能更細(xì)化。
由于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不夠精準(zhǔn)，核查企業(yè)往往出現(xiàn)操作上的困惑。不愿具名的核查機(jī)構(gòu)人士對《財經(jīng)》記者說，各省對核查的尺度有所不同?！霸谟械牡胤椒艑挊?biāo)準(zhǔn)你會被認(rèn)為在放水，但在有的地方又不得不放寬標(biāo)準(zhǔn)。”希望碳排放數(shù)據(jù)核查能夠參照上市公司財報制度，制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，提高核查的效率和精準(zhǔn)度。
也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，數(shù)據(jù)質(zhì)量問題無需過度擔(dān)憂。具有多年碳交易經(jīng)驗的眾禾晟科技（北京）公司負(fù)責(zé)人張智愚對《財經(jīng)》記者表示，火電裝機(jī)規(guī)模和主機(jī)參數(shù)都是很清楚的，燃煤品種、發(fā)電效率、發(fā)電量等數(shù)據(jù)均來自電廠的控制系統(tǒng)，有據(jù)可查。假如企業(yè)主觀上想修改某些數(shù)據(jù)，需要動用很多手段去修改整個系統(tǒng)數(shù)據(jù)鏈上的數(shù)據(jù)，這樣可能得不償失。
張智愚說，目前階段有些企業(yè)對國家的核算標(biāo)準(zhǔn)不是很熟悉，可能數(shù)據(jù)精度存在一些問題。但是，各種監(jiān)測儀表、設(shè)備本來都有誤差，并且誤差還會傳遞和累積，勢必會造成企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)有誤差。未來，核算標(biāo)準(zhǔn)、儀器儀表、流程以及監(jiān)管體系完善后，誤差肯定就會降低。
生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司在調(diào)研總結(jié)報告中稱，碳排放數(shù)據(jù)核算、報告與核查的相關(guān)技術(shù)規(guī)范需要盡快完善，并以國家標(biāo)準(zhǔn)的形式發(fā)布，減少模糊空間。
圖3 歐盟碳市場MRV體系示意圖
04
該怎樣監(jiān)管碳市場
虛擬商品交易市場需建立在嚴(yán)密的監(jiān)管體系下，否則，巨大的經(jīng)濟(jì)利益將使得數(shù)據(jù)造假難以杜絕。
全國碳市場的主管部門此前是國家發(fā)改委，2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)對氣候變化職能由國家發(fā)改委調(diào)整至生態(tài)環(huán)境部，碳市場管理職責(zé)隨之轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部。
根據(jù)2021年2月1日起施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，全國碳市場由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌管理。生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)制定相關(guān)技術(shù)規(guī)范和配額分配方案；省級生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)具體發(fā)放和清繳配額，并核查碳排放數(shù)據(jù)。
全國碳市場與證券市場對數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確的要求類似，但兩者目前的監(jiān)管力量懸殊。
首批納入全國碳市場的控排企業(yè)有2225家發(fā)電企業(yè)，目前A股滬深兩市的上市公司有4455家。后期全國碳市場擴(kuò)容后，控排企業(yè)數(shù)量將直追甚至超過A股。監(jiān)管上市公司的證監(jiān)會與生態(tài)環(huán)境部雖同屬部級機(jī)構(gòu)，但生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管碳市場的實則只有應(yīng)對氣候變化司一個部門。
而肩負(fù)具體監(jiān)管碳市場職責(zé)的各省級生態(tài)環(huán)境部門能力參差不齊。有試點碳市場經(jīng)驗的生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管能力稍強(qiáng)，大多數(shù)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境部門對碳市場的監(jiān)管幾乎是從零開始。
上海試點碳市場從2013年啟動，至今已有八年經(jīng)驗。上海市生態(tài)環(huán)境局相關(guān)負(fù)責(zé)人對《財經(jīng)》記者介紹說，上海的碳市場監(jiān)管體系包括市、區(qū)兩級生態(tài)環(huán)境局相關(guān)業(yè)務(wù)處室，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍，以及專業(yè)技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)等多個層級，監(jiān)管力量充足。同時，上海還出臺了多項碳市場監(jiān)管本地政策，規(guī)范核查。
沒有試點碳市場經(jīng)驗的地區(qū)目前還在摸索監(jiān)管體系。一位西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境部門的基層工作人員對《財經(jīng)》記者說，碳市場的監(jiān)管以省級部門為主，基層單位目前還沒有涉及。省級部門的核查主要依賴第三方的核查機(jī)構(gòu)，而基層生態(tài)環(huán)境部門與企業(yè)打交道更多，讓基層單位共同監(jiān)管可能更合理，但這就需要配備相應(yīng)的人員和增加培訓(xùn)了。
碳市場監(jiān)管更大挑戰(zhàn)的是，碳排放與生態(tài)環(huán)境部門的其他監(jiān)管內(nèi)容有著較大差異。碳排放數(shù)據(jù)既是復(fù)雜的核算指標(biāo)，也是可交易的商品。多位接受《財經(jīng)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為，碳市場監(jiān)管應(yīng)該是一個涵蓋市場監(jiān)管能力的綜合監(jiān)管體系，需要跨部門的合作。
不愿具名的權(quán)威人士對《財經(jīng)》記者說，生態(tài)環(huán)境部門既發(fā)放配額，又對數(shù)據(jù)質(zhì)量和配額履約負(fù)責(zé)，這就相當(dāng)于家長雖然望子成龍，但往往也容易袒護(hù)孩子。所以僅有生態(tài)環(huán)境部一個監(jiān)管主體，碳市場的監(jiān)管體系是失衡、有漏洞的。只有將證監(jiān)會系統(tǒng)、稅務(wù)部門等加入碳市場的監(jiān)管，才能建立碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的堅固防火墻。
碳市場由碳排放確權(quán)和交易兩個部分構(gòu)成，前者以減排為目的，后者主要是通過交易進(jìn)行成本、風(fēng)險和收益管理。亞洲開發(fā)銀行綠色與低碳發(fā)展顧問莫凌水認(rèn)為，環(huán)境主管部門和金融主管部門在碳排放交易體系不同環(huán)節(jié)應(yīng)發(fā)揮不同的監(jiān)管作用。
莫凌水稱，環(huán)境主管部門承擔(dān)碳市場構(gòu)建和減排活動的監(jiān)管，金融監(jiān)管部門應(yīng)負(fù)責(zé)碳市場交易規(guī)則的制定，并監(jiān)管交易活動。同時，兩個監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)配額發(fā)行市場和交易市場的銜接。
全球最成熟的歐盟碳市場具有相對完善的監(jiān)管體系，由歐洲證券和市場管理局 (ESMA) 協(xié)調(diào)監(jiān)管。與中國碳市場未引入碳配額衍生品、暫不允許控排企業(yè)之外的交易者參與不同，歐盟碳市場允許金融中介機(jī)構(gòu)參與交易，有交易量較大的碳配額衍生品。其碳市場監(jiān)管適用于歐盟金融市場的制度設(shè)計。
同時，歐盟能源產(chǎn)品市場化程度較高，碳排放數(shù)據(jù)的造假難度較大。路孚特首席電力與碳分析師、牛津能源研究所研究員秦炎告訴《財經(jīng)》記者，歐盟的能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算體系比較完善，企業(yè)采購的燃煤品種、發(fā)電量等基本上都已實現(xiàn)了數(shù)字化交易，便于監(jiān)測和核查。不過，歐盟各國的監(jiān)管能力也不盡相同，西歐國家監(jiān)管較為嚴(yán)格，而保加利亞等一些東歐國家的監(jiān)管則相對較弱。
05
制度設(shè)計的力度仍然不夠
對于開市僅兩個月的全國碳市場來說，制度尚不完美可以理解，但是數(shù)據(jù)造假應(yīng)從一開始就是零容忍。
多位接受《財經(jīng)》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為，杜絕碳排放數(shù)據(jù)造假最有效的辦法有兩個，一是提高懲罰力度，既包括直接的罰款，也包括聲譽上懲罰；二是建立公開平臺，讓信息和數(shù)據(jù)更加透明，接受更廣泛的社會監(jiān)督。
全國碳市場的頂層設(shè)計《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（下稱“條例”）預(yù)計年內(nèi)將發(fā)布實施。從發(fā)布的征求意見稿來看，上述兩個辦法在條例里均有相關(guān)條款。但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，條例的懲罰力度不夠大，還需制定其他配套政策。
條例的征求意見稿里規(guī)定：控排企業(yè)篡改、偽造排放數(shù)據(jù)或者臺賬記錄等溫室氣體排放報告重要內(nèi)容的，將處以五萬元以上二十萬元以下的罰款；不清繳或者未足額清繳碳排放配額的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；通過欺詐、 惡意串通、散布虛假信息等方式操縱碳排放權(quán)交易市場的，處一百萬元以上一千萬元以下的罰款。
條例還指出，核查機(jī)構(gòu)若弄虛作假，生態(tài)環(huán)境部門將會把相關(guān)信息計入其信用記錄，同時納入全國信用信息共享平臺向社會公布。情節(jié)嚴(yán)重的，三年內(nèi)禁止其從事溫室氣體排放核查技術(shù)服務(wù)。
在條例發(fā)布前，對控排企業(yè)的造假行為只能依據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，最多處以三萬元的罰款。
業(yè)內(nèi)認(rèn)為，在推動條例盡快出臺的同時，還應(yīng)該借鑒證券市場，采取其他懲罰措施。不愿具名的碳市場資深人士對《財經(jīng)》記者表示，證券市場對上市公司數(shù)據(jù)造假的處罰措施比較強(qiáng)硬，包括罰款、禁入市場甚至刑事懲罰。碳市場應(yīng)對標(biāo)資本市場，制定更嚴(yán)厲的懲罰措施。不僅要懲罰造假控排企業(yè)，幫助其造假的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)也要懲罰。
在信息公開方面，條例規(guī)定，控排企業(yè)應(yīng)當(dāng)在完成碳排放配額清繳后，及時公開上一年度溫室氣體排放情況。省級生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)及時公開重點排放單位碳排放配額清繳情況。全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)公布碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等信息，并披露可能影響市場重大變動的相關(guān)信息。
目前，全國碳市場的每日交易數(shù)據(jù)已經(jīng)公開，但控排企業(yè)的排放數(shù)據(jù)、清繳情況等信息仍未強(qiáng)制公開，市場上也鮮有企業(yè)主動公開。
“陽光是最好的防腐劑?！迸思胰A說，對企業(yè)和監(jiān)管部門來說，信息公開的成本幾乎為零。碳排放數(shù)據(jù)本身很難監(jiān)管，只有建立信息公開透明的機(jī)制，才能將數(shù)據(jù)造假彈性空間、尋租空間降為零。
歐盟碳市場，以及曾實施的國際CDM機(jī)制（即發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家購買減排量以完成減排承諾）都搭建在向全球公開的管理平臺之上。深度參與過CDM項目開發(fā)的張智愚說，CDM項目的數(shù)據(jù)全球公開，意味著其接受來自全世界專家和同行的監(jiān)督?？嘏牌髽I(yè)參照這一經(jīng)驗，建立碳排放信息披露制度和信息公開平臺，對碳市場健康發(fā)展有重要意義。
主管部門近期也表達(dá)了將加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管的態(tài)度。2021年8月18日，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在回答記者就全國碳市場的提問時說：下一步將強(qiáng)化市場管理，加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量管理，強(qiáng)化相關(guān)制度的執(zhí)行落實，加強(qiáng)對全國碳市場各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有效防范市場風(fēng)險。
作者為《財經(jīng)》記者
