“糊涂”的千億基金
不管你是否愿意，從2012年1月1日起，你所交的每一度電費里將有8厘錢被用于發(fā)展可再生能源。
這筆被稱作“可再生能源電價附加”的資金，預計2012年全國盤子將達340億元。更樂觀的測算是，到2020年，這筆資金將達到5000億元以上。
它們都將成為國家可再生能源發(fā)展基金(以下簡稱可再生能源基金)的主要來源之一。
和鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金等三十多只其他類型的全國政府性基金一樣，國家可再生能源發(fā)展基金將取之于民用之于民——扶持中國的風電、太陽能等可再生能源。
按照2009年12月審議通過的可再生能源法修正案草案，可再生能源發(fā)展基金有兩部分組成：國家財政年度安排專項資金和征收的可再生能源電價附加等?，F(xiàn)行體制下，財政部主管專項資金，國家發(fā)改委主管電價附加。
當年，此項基金被海外媒體解讀為中國在可再生能源領(lǐng)域高執(zhí)行力的象征。不過，過去兩年內(nèi)，這項基金如何管理、運作卻有諸多疑問。
“基金是否真的存在”，這樣一個最基本的問題竟也在業(yè)內(nèi)存在爭議。
按照發(fā)改委能源研究所所長韓文科的說法，2009年可再生能源法修訂時“規(guī)定它(可再生能源基金)成立就成立了”。但一位參與了該基金項目研究的研究員則認為基金至今連統(tǒng)一的賬號都沒有，“那就不能算成立”。
更值得玩味的是發(fā)改委能源研究所副所長李俊峰的回答——“你不能說它成立了，也不能說它沒成立。”
直到2011年12月19日下午3點，隨著財政部綜合司網(wǎng)站上一條通知的悄然出現(xiàn)，這場關(guān)于基金“既存在又不存在”“既成立了又沒成立”的爭論才暫時宣告結(jié)束。
這個名為《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”)的文件終于讓“理論上已存在兩年”的國字號基金有了操作辦法。
“這算意味著基金正式成立了吧。”上述辦法的起草者、財政部一位官員對南方周末記者說。
兩年磨出一個“暫行規(guī)定”
此時，距離可再生能源基金第一次被提起，已經(jīng)過去兩年。
2009年12月27日，全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任倪岳峰在人民大會堂宣布國家設立可再生能源基金的消息后，透露“有關(guān)部門正在制定可再生能源發(fā)展基金的管理辦法，很快會出臺”。
兩年里，國家電監(jiān)會相關(guān)官員不止一次對媒體表示“辦法很快就會出臺”，但一晃兩年過去，依舊未見蹤影。
接近財政部的人士分析，暫行辦法趕在可再生能源基金宣布兩周年之前發(fā)布，而且變?yōu)?ldquo;暫行”辦法，可以看出背后壓力。
暫行辦法最大的亮點在于電價附加的征收方式的變化：由原來電網(wǎng)企業(yè)的代收代管，改為由財政部定期向電網(wǎng)征收后上繳國庫。
國家能源局可再生能源司司長梁志鵬介紹，過去電價附加一直被作為電網(wǎng)企業(yè)收入的一部分，一些地方對電價附加征收所得稅，導致電價附加資金大幅縮水，估計三分之一的資金被上繳財政。
按照電監(jiān)會價格與財務監(jiān)管部副主任黃少中的說法，在電費結(jié)算時，電網(wǎng)企業(yè)也存在變相減少新能源企業(yè)發(fā)電量、壓低上網(wǎng)電價的問題;加上各省的補貼資金調(diào)配時間差，導致新能源發(fā)電企業(yè)往往需要半年至一年才能拿到補貼。
“寧夏一些風電業(yè)主至今沒有拿到前年的電價補貼。”中國可再生能源學會副理事長孟憲淦透露。
從2010年10月開始，全國的可再生能源電價補貼就已經(jīng)沒有結(jié)算了。一些規(guī)模相對較小的生物質(zhì)發(fā)電廠，光自掏腰包為遲到的補貼墊資所需的銀行貸款利息，就占到全年發(fā)電收入的五分之一。
“這么搞下去就是政府欠企業(yè)錢。”孟憲淦說。新暫行辦法規(guī)定，電價附加將“由財政部駐各省、自治區(qū)、直轄市財政監(jiān)察專員辦事處按月向電網(wǎng)企業(yè)征收，實行直接繳庫，收入全額上繳中央國庫”。
對此，F(xiàn)rost & Sullivan咨詢公司電力行業(yè)分析師曹寅評價認為，“終于讓與可再生能源沒有利益沖突的機構(gòu)來做了”。
難產(chǎn)背后的決策權(quán)爭奪
盡管如此，暫行辦法仍留下了諸多未盡事宜。
最讓外界失望的在于，暫行辦法并未將財政部主管的專項資金和發(fā)改委主管的電價附加合二為一。而這恰恰是當初設立可再生能源發(fā)展基金的核心內(nèi)容。
“當初設立基金的一個初衷是，在電價附加不足時由專項資金補充，附加征收資金有余量時，可在基金支持范圍內(nèi)調(diào)劑到其他用途，大家能互相彌補在一起使用。”發(fā)改委能源研究研究員時璟麗說。
隨著這兩年可再生能源的大規(guī)模發(fā)展，補貼需求越來越高，僅靠電價附加資金越來越入不敷出。2009年，全國可再生能源電價附加資金缺口13億元;2010年擴大至20億;預計2011年將達到100億左右。
可再生能源發(fā)展財政專項資金，盡管并未公布具體的規(guī)模，但作為專項資金中重要內(nèi)容的“金太陽”示范工程補助，國家財政支持近500億元。
“管理辦法只是在紙面上把兩部分資金放在了一起，但實質(zhì)上并沒有合并，依舊是兩套體制，各走各的渠道。”曹寅說。
事實上，在2009年底宣布成立基金之初，國家發(fā)改委和能源局就啟動了可再生能源基金管理辦法的起草工作。但2010年基金管理辦法做出來后，在基金到底應該支持可再生能源研發(fā)、應用還是制造等方面，意見并未統(tǒng)一，事情就此被擱置。
按照能源局的思路，基金征收管理辦法由財政部牽頭制定，而基金的使用管理辦法由能源局牽頭，會同國家發(fā)展改革委和財政部制定。
“實際上就是財政部負責收錢，發(fā)改委、能源局負責花錢。”一位接近能源局的內(nèi)部人士如此解釋。
從財政部文件最終的命名“征收使用管理暫行辦法”中不難看出，能源局的這一建議并未得到財政部采納。未來如何監(jiān)督、撥付該基金，特別是基金使用和撥付的決策權(quán)，仍是懸念。
百花齊放還是一家獨鳴?
事實上，除了爭權(quán)之外，在新能源發(fā)展思路上，主管新能源發(fā)展的財政部、國家發(fā)改委和能源局都在用自己的方式詮釋對發(fā)展新能源的理解。
這在過去三年中國“百花齊放”的新能源政策中能找到印證。
2009年哥本哈根氣候大會之后，各部門對新能源的理解開始逐漸分化，這在太陽能政策上體現(xiàn)得最為明顯。
以為太陽能屋頂和光伏建筑建設提供百億補貼的“金太陽示范工程”為例，這一政策的推動和主導者是財政部，采取的補貼方式是對納入金太陽示范工程的項目都給予總投資50%的直接補助。這種模式雖迅速提高了企業(yè)積極性，然而由于項目建成后發(fā)電效果難以掌控和管理，“騙補”現(xiàn)象層出不窮(具體參見本報2010年3月24日《扭曲的“金太陽”工程》)。
與“金太陽示范工程”同步的是光伏并網(wǎng)發(fā)電特許權(quán)招標項目。國家能源局針對的不再是城市建筑，而是大型荒漠光伏電站。
與財政部簡單的直接補貼模式不同的是，國家能源局是競爭機制的堅定執(zhí)行者。能源局認為，在效益相同的條件下，哪家企業(yè)要求的補貼資金較少就授予哪家投資開發(fā)，這能使有限的補貼發(fā)揮更大作用。這種競爭招標模式能迅速降低新能源成本，但讓新能源企業(yè)的利益直接受損，因此被企業(yè)廣為詬病。
2011年8月，國家發(fā)改委又出臺了全國統(tǒng)一的1.15元/度或1元/度的光伏上網(wǎng)固定電價。這種模式由于給了光伏開發(fā)商確定了價格激勵，備受企業(yè)擁護，中國西北就此出現(xiàn)光伏電站“大躍進”之景。此種拋棄市場機制的人為制定電價，弊端在于難以保證項目開發(fā)成本最低。
上述三種模式幾乎代表了當今國際上幾大主流的新能源政策取向。2011年11月，作為招標競爭模式的支持者，國家能源副局長王駿發(fā)表了《新能源發(fā)展探討》一文，該文嚴厲批評了直接補貼和固定電價兩種政策，稱固定電價模式“會收到適得其反的效果”。
但這并不影響各部委的思路。“至少目前看來，他們誰也無法說服誰。”一位在能源系統(tǒng)長期工作的官員說。
