侯守禮
中國價格協(xié)會能源和供水專業(yè)委員會副秘書長、中國人民大學應用經(jīng)濟學院兼職教授
日前，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（以下簡稱《意見》），按照堅持并優(yōu)化抽水蓄能兩部制電價政策，提出了一系列新的措施和辦法，對于充分發(fā)揮抽水蓄能電站的靈活調節(jié)作用，推動加快構建以新能源為主體的電力系統(tǒng)，促進我國如期實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”目標具有十分重要的意義。
這次完善抽水蓄能電站價格機制，是在電力體制改革過程中，既充分考慮市場化的改革目標，適當加大市場機制在電量電價形成中的作用；又考慮當下主要由電網(wǎng)企業(yè)購買抽水蓄能服務的實際情況，完善容量電價定價辦法和疏導機制，比較好的平衡了電源、電網(wǎng)、用戶的利益，比較好的兼顧了歷史、現(xiàn)在、未來的形勢，是一個積極穩(wěn)妥的改革方案。
電力體制改革之前，由于實行電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷的辦法，由政府統(tǒng)一制定上網(wǎng)電價、銷售電價。電力體制改革的目標，是“管住中間、放開兩頭”，鼓勵發(fā)電企業(yè)和電力用戶開展直接交易，電網(wǎng)公司只收取輸配電價。當時的抽水蓄能電站，客觀上是作為電網(wǎng)的一部分，為電網(wǎng)企業(yè)在大范圍內(nèi)調度、平衡電力電量、保障電力實時平衡服務的。因此，當時把抽水蓄能電站作為電網(wǎng)公司購銷差價的一部分，實行單一容量（電量）電價或者兩部制電價是有道理的。
隨著技術的進步、市場化改革以及經(jīng)營者準入的放松，抽水蓄能電站的投資主體已經(jīng)不限于電網(wǎng)企業(yè)，特別是在構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)的新形勢下，抽水蓄能的價值更加凸顯，各種新型儲能的投資主體更加多樣化，原來的定價方法必須適時做出改變。定價的方法，從生產(chǎn)端看，是要彌補供應方的成本并獲得合理收益，短期內(nèi)生產(chǎn)者可能暴利也可能虧損，但從長期均衡看，應當彌補成本后有合理收益；從消費端看，是要滿足需求方的需要，對于消費者具有使用價值。簡言之，一種是按照成本定價，讓生產(chǎn)者有利可圖；一種是按照效果付費，讓消費者物有所值。因此，定價（無論是政府定價還是市場定價）的核心原則是生產(chǎn)者（供應方）和消費者（需求方）之間關系的平衡。區(qū)別主要在于，政府定價依靠政府的強制力保障執(zhí)行、市場定價依靠供求之間的競爭約束保障執(zhí)行。
《意見》高水平地實現(xiàn)了政府定價、市場定價，成本定價、效果付費的有機結合。一是為抽水蓄能建立獨立的電價機制，不再作為電網(wǎng)“購銷價差”的一部分。改革的基本思路就是打破“黑箱”，讓“橋歸橋、路歸路”，要在機制上把電能量價格（電量的價格、電力服務的價格）、輸配電價分開，這也就需要建立“獨立”的抽水蓄能（包括未來的各種新型儲能）價格機制，為儲能成為獨立的電力市場參與方創(chuàng)造條件，為吸引其他投資主體投資儲能電站創(chuàng)造條件。因此，《意見》按照堅持和完善兩部制電價的思路，明確了容量電價體現(xiàn)抽水蓄能電站提供調頻、調壓、系統(tǒng)備用和黑啟動等輔助服務的價值，電量電價體現(xiàn)抽水蓄能電站提供調峰服務的價值。
二是明確容量電價由電網(wǎng)企業(yè)通過輸配電價回收的思路，但不是輸配電價的組成部分。2019年版《輸配電價成本監(jiān)審辦法》明確指出，抽水蓄能電站、電儲能設施的成本費用不得計入輸配電定價成本。這個原則是正確的。抽水蓄能電站為電力系統(tǒng)實時平衡服務，在現(xiàn)行條件下由電網(wǎng)公司“代表”整個電力系統(tǒng)“購買”抽水蓄能服務，向抽水蓄能主體支付“服務費”，也就是容量電價，并不等于抽水蓄能電價進入了輸配電價。從《意見》所附的容量電價核定辦法看，它是與輸配電價是完全不同的：一個是經(jīng)營期法，考慮經(jīng)營期內(nèi)現(xiàn)金流的時間價值和內(nèi)部收益率；一個是服務成本法，考慮監(jiān)管周期內(nèi)的準許成本、準許收益。一個是根據(jù)抽水蓄能電站服務范圍可以在一省回收、可以向相關的多省區(qū)回收；一個是通過定價主體的經(jīng)營范圍如省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨省跨區(qū)專項工程的準許收入回收。一個在可以向用戶回收，也可以向特定電源回收；一個是全部向用戶回收。
三是短期內(nèi)可以通過政府定價方式過渡，長期要完善市場價格形成機制。《意見》堅持了市場化的改革方向，明確了以競爭性方式形成電量電價，已經(jīng)建立現(xiàn)貨市場的地方，通過現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價值；沒有建立現(xiàn)貨市場的地方，也鼓勵通過競爭性招標的方式確定抽水電價。對于容量電價，暫時采取了由價格主管部門在嚴格審核成本的基礎上，對標行業(yè)先進水平按照經(jīng)營期方法核定的辦法，有利于穩(wěn)定社會主體的投資預期，調動各方投資建設抽水蓄能電站的積極性。同時，《意見》提出鼓勵抽水蓄能電站參與輔助服務市場或輔助服務補償機制，相關收益在核定容量電價時相應扣減，這體現(xiàn)了市場化的改革導向。同時，為了鼓勵抽水蓄能電站積極參與市場，允許抽水蓄能電站保留20%的收益，并不完全扣減，這是完全必要的。
這次出臺的文件是一個改革意見，而不是一個具體的定價辦法，完全有理由期待在具體實踐中進一步細化、在電力體制改革的進程進一步深化。例如，如何更好地確定可以分攤容量電費的特定電源，以及特定電源的分攤方法？在不同地方的電力系統(tǒng)里，具有間歇性、波動性的風電光伏，難以靈活調節(jié)的核電，對于系統(tǒng)容量的耗費是不同的，需要按照誰受益誰付費、誰受益多誰多付費的辦法進一步細化。如何采取更加精準的方式向用戶回收容量電價？讓那些占用系統(tǒng)高峰資源、需要提供高可靠供電服務、不能進行需求側響應的用戶更多地承擔容量費用，讓那些能夠進行需求側響應、不過多占用系統(tǒng)資源的可中斷負荷更少地承擔容量費用。如何采取更加市場化的方式確定電量電價，不僅僅考慮通過電網(wǎng)企業(yè)競爭性招標的辦法，而是讓具有調節(jié)能力的主體比如新型儲能、靈活性改造的火電機組等一起競爭，更好地發(fā)現(xiàn)調峰服務的價格。如何采取市場化的方式確定容量電價？探索在什么條件下不再使用抽水蓄能電站的固定成本作為容量電價的定價基礎，改為將電力系統(tǒng)所需要的容量需求作為容量電價的定價基礎，由具備提供備用容量能力的各類主體競爭形成容量電價。
隨著以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設提速，為了消納大規(guī)模、高比例的可再生能源，把波動性、間歇性、難調節(jié)的清潔能源變成系統(tǒng)友好、安全可靠的穩(wěn)定電源，靈活機動、深度調峰、快速啟停的調節(jié)能力成為電力系統(tǒng)中越來越稀缺的資源。《意見》的出臺，不僅為抽水蓄能電站成為獨立市場主體提供了良好的價格機制保障，也必將為探索其他新型儲能、應急保障電源、火電靈活性改造、太陽能熱發(fā)電等其他系統(tǒng)調節(jié)能力建立價格機制積累經(jīng)驗。
