剛剛通過的“十四五”規(guī)劃綱要中，設(shè)定了到2025年單位GDP能耗下降13.5%的目標。我國從“十一五”規(guī)劃開始，已連續(xù)第四個五年規(guī)劃設(shè)定能源強度目標。以能源消耗強度(“單位GDP能耗”)和能源消費總量(“能源消費上限”)為組合的能源“雙控”目標，已成為過去十年中國能源轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展的重要指揮棒。其中，能源消耗強度目標是必須完成的“約束性指標”，被列入層級最高的“十四五”規(guī)劃綱要。能源消費總量目標則是“預(yù)期性指標”，往往出現(xiàn)于專項規(guī)劃中。此前已有專家建議將“十四五”能源消費總量控制在55億噸標準煤以內(nèi)，并將這一目標寫入后續(xù)出臺的《能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中。
在國家級的目標公布后，國家發(fā)改委會將這些目標分解到三十個省市自治區(qū)，作為督促和約束各地下個五年能源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抓手。
隨著碳達峰、碳中和目標的提出，能源“雙控”目標將繼續(xù)成為“十四五”期間驅(qū)動中國低碳發(fā)展的重要動力。但2020年底多省出現(xiàn)達標困難和“拉閘限電”的局面，也使得“雙控”目標的設(shè)計和效用受到各方審視。
能源強度目標：碳達峰關(guān)鍵
“一個能源體系的好壞，首先就是看能效，”中國工程院院士杜祥琬此前對媒體表示。他指出，能源“雙控”開展以來，中國能耗強度持續(xù)降低，但同時，中國單位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。若能進一步降到1.0，每年至少可減少十幾億噸標準煤消耗。
根據(jù)清華大學氣候變化和可持續(xù)發(fā)展研究院(ICCSD)的測算，如果中國要在2030年前實現(xiàn)碳達峰，那么2025年的能源強度要在2020年基礎(chǔ)上進一步下降14%?！笆奈濉钡哪茉磸姸饶繕吮冗@一測算略低，但達峰也取決于中國未來數(shù)年的經(jīng)濟增長趨勢。在今年的兩會上，中國未宣布“十四五”GDP增長目標。能源基金會首席執(zhí)行官兼中國區(qū)總裁鄒驥告訴筆者，根據(jù)經(jīng)濟學界的基本判斷，接下來五年的年均GDP增速應(yīng)該在5.5%-6%之間，目前提出的能源目標也應(yīng)該是根據(jù)這個增速來測算的，“因為全球疫情給我們的GDP走勢帶來了較大的復(fù)雜性和不確定性，而國際經(jīng)濟形勢可能也會影響中國經(jīng)濟，所以我判斷能耗強度目標與減排潛力比還是留了一些余地?！?
鄒驥指出，目前中國碳排放正在走向峰值前的平臺期，能耗強度目標在現(xiàn)階段能發(fā)揮的作用很大，“當下化石能源占到了總能源消費的80%以上，碳排放巨大。所以目前控制能源總量、能源強度和控制溫室氣體、二氧化碳還是掛鉤的，二者具有較強的正相關(guān)關(guān)系。”
鄒驥還提到，目前占中國碳排放量20%左右的內(nèi)蒙、新疆、甘肅等幾個能源大省的碳排放還在增長。他認為這些省份仍需要實現(xiàn)排放和經(jīng)濟增長的逐步脫鉤，需要嚴格控制能源強度，倒逼經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展路徑的創(chuàng)新，“如果它們能實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多樣化，不要靠煤吃煤，能耗強度也就下來了，這也標志著當?shù)氐慕?jīng)濟現(xiàn)代化?！?
能源消費總量目標待定
“雙控”目標中的能源消費總量目標在“十四五”規(guī)劃綱要中沒有體現(xiàn)。但專家普遍預(yù)估，它有可能在之后制訂的能源發(fā)展專項規(guī)劃中出現(xiàn)，并在“十四五”期間繼續(xù)以“雙控”形式驅(qū)動中國的能源轉(zhuǎn)型。多位專家建議，將“十四五”能源消費總量控制在55億噸標準煤以內(nèi)。
但對于能源“雙控”，部分專家也提出了不同意見。北京大學能源研究院特聘研究員楊富強博士認為，能耗強度目標依然應(yīng)該堅持，但能源消費總量目標存在不合理、需要改進的地方。他告訴筆者：“目前我們控制的能源消費總量中，非化石能源占了15%。我們應(yīng)該鼓勵可再生能源多多發(fā)展，而不應(yīng)該一并壓制。要控制的是污染高、碳排放高的化石能源，尤其是煤炭。”
最新公布的“十四五”規(guī)劃綱要在一定程度上回應(yīng)了他的質(zhì)疑。綱要提出要“完善雙控制度，重點控制化石能源消費”。對此，鄒驥解釋，未來可再生能源消費可能不再占用能源消費總量指標。
碳強度和碳總量：超越能源“雙控”
綠色創(chuàng)新發(fā)展中心顧問胡敏則進一步認為，應(yīng)該從關(guān)注能源總量目標轉(zhuǎn)向碳總量控制目標。她提出，能源的使用本身在某種意義上是一個人權(quán)。“雖然中國的《節(jié)能法》提供了控制能源消費的法理基礎(chǔ)，但是從情理上來講，我們不應(yīng)該去限制一個人使用多少能源?！彼f，“對能源消費總量過度的控制可能會影響民生，像浙江拉閘限電這種事出現(xiàn)的時候，弱勢群體受其影響也會比較大一些?！痹谒磥?，碳總量控制是一個更有科學性的機制，“碳排放是對環(huán)境的污染，具有外部性。所以對碳的管理是合情合理的，在全球范圍內(nèi)也具有法理上的共通性?！?
但有專家認為，用能源“指揮棒”來驅(qū)動目前的中國低碳轉(zhuǎn)型在技術(shù)上有其實際意義。世界資源研究所發(fā)展中國家氣候行動經(jīng)理宋然平認為，自從“十一五”節(jié)能減排工作開展以來，中國各省份成立了節(jié)能監(jiān)察中心去核查、校對各大企業(yè)上報的能耗數(shù)據(jù)，雖然其中也存在著一定誤差和問題，但整體上，能源監(jiān)測、報告、核查體系(簡稱MRV體系)在中國已經(jīng)比較成熟和體制化了。反觀碳排放的MRV體系，“核查”這一步只在已建立了碳排放權(quán)交易體系的城市才會被要求，但中國僅有8個省市在2011年啟動了地方碳排放交易試點，目前全國碳市場也才剛剛啟動。此外，碳排放數(shù)據(jù)公開往往有嚴重的滯后性?！叭绻锰寂欧帕縼碜隹己四繕说脑挘瑪?shù)據(jù)的發(fā)布要及時、透明、高頻，才能達到校準的作用，”宋然平說，“但目前國家溫室氣體清單滯后了六年多，各省市編制的溫室氣體排放清單也存在不同程度的滯后，沒有定期公布?！?
不過，無論是能源強度目標還是碳強度目標，本質(zhì)上都是“效率”目標。為了實現(xiàn)碳中和，并推動世界達成《巴黎協(xié)定》目標，中國需要盡早實現(xiàn)碳總量達峰并下降。在“十四五”規(guī)劃公布之前，多位專家建議設(shè)立碳總量控制目標，但在最新公布的“十四五”規(guī)劃中，碳總量目標依然缺席。
對此，鄒驥表達了自己的顧慮：如果現(xiàn)在不設(shè)定碳總量目標的話，怎么控制總量的絕對值？怎么保證總量增長率越來越低并走向峰值？他不止一次強調(diào)，中國離碳達峰還有不到十年時間，但現(xiàn)在依然沒有建立碳排放的整套管理體系，這些基礎(chǔ)管理能力真正培養(yǎng)起來至少要3至5年。在管理體系不健全的情況下，中國很難具備實現(xiàn)碳達峰需要的管理能力和管理條件?！拔矣X得沒有碳總量控制目標，是沒法強力支持達峰目標的。未來我們達峰績效的評估，也會因為總量管理不力而使國際國內(nèi)的公信力受到損害?！彼f，“當然退而求其次，我們有沒有可能在重點行業(yè)或者重點省市去設(shè)立總量目標？如果可以的話，那也將在一定程度上有所幫助?！?
