中國儲能網(wǎng)訊：美國得州電力危機(jī)事件的本質(zhì)并非是電力市場危機(jī)，而是一場社會治理危機(jī)，更準(zhǔn)確地說，是通過電力市場表現(xiàn)出來的一場社會治理危機(jī)。期間反映出的電力市場的關(guān)鍵問題，值得我國電力行業(yè)反思和借鑒。
（文丨馮永晟）
01、極端天氣如何轉(zhuǎn)化成危機(jī)？
雖然10年前得州就經(jīng)歷過寒潮沖擊，但當(dāng)時(shí)的影響其實(shí)很有限，大規(guī)模停電僅持續(xù)數(shù)小時(shí)；而追溯相同級別的寒潮還要到100多年前了。因此，也不能用“大意了”來解釋此次事件，因?yàn)樵诮?jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)和全球面貌巨變后，讓現(xiàn)代人去為數(shù)輩人之前的事件做準(zhǔn)備，確實(shí)強(qiáng)人所難。與其說是大意，不如說是人類天性——每一代人只會為他們所接觸到的最密切相關(guān)的問題做準(zhǔn)備。
在寒潮來臨之前，氣象部門和ERCOT（電力可靠性委員會）分別對極寒天氣和創(chuàng)紀(jì)錄負(fù)荷做出過預(yù)警。拋開預(yù)期和判斷合理與否的問題，我們要問，為什么得州愿意讓電力市場去承受可能的風(fēng)險(xiǎn)？一方面，10年之前的經(jīng)歷給予得州電力市場設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者的，更多是信心，而不是警示；另一方面，10年來得州電力市場的平穩(wěn)運(yùn)行和較低平均電價(jià)贏得了社會基本滿意和信任。實(shí)際上，得州電力市場的設(shè)計(jì)決定了投資者對大雪甚至有一定“期待”，這為超預(yù)期事件的潛入和發(fā)揮威力提供了條件。
得州與澳大利亞一樣都采用了純電能量（Pure-Energy）市場設(shè)計(jì)。在這種設(shè)計(jì)中，電力商品（不考慮輸配電）只有電能量（MWh）一個(gè)維度。電力供求的短期平衡與長期投資，都通過現(xiàn)貨批發(fā)市場的電能量價(jià)格傳遞經(jīng)濟(jì)信號。當(dāng)供求寬松時(shí)，競爭會使電價(jià)等于發(fā)電商的可變成本，這時(shí)發(fā)電商無法回收固定成本。如何回收呢？要靠供求緊張時(shí)的短時(shí)高電價(jià)，也就是說，高價(jià)時(shí)段為所有機(jī)組提供了回收固定成本的機(jī)會。
所以，當(dāng)預(yù)期到市場會出現(xiàn)這種機(jī)會時(shí)，發(fā)電商心里應(yīng)該是竊喜的。
從政府和監(jiān)管部門角度來看，作為市場方案的設(shè)計(jì)者或至少是批準(zhǔn)者，即使預(yù)期供求緊張，也更愿意讓市場去自已解決問題。而且剛剛提到的，2011年寒潮增強(qiáng)了他們對得州市場的信心，更何況市場設(shè)計(jì)又經(jīng)過了10年的完善。但也正是這種樂觀，使它們忽視了一場災(zāi)難的可能性，以及災(zāi)難對市場造成的破壞。相應(yīng)地，政府也完全沒有為“災(zāi)難”狀態(tài)后的應(yīng)急管理做出任何預(yù)案。
如果災(zāi)難是場地震或颶風(fēng)，那么來自政府的響應(yīng)或許更加明確和迅速。但是，這是場“溫水煮青蛙”式的大雪，而不是僅僅幾秒鐘的地震，或潛在影響更容易把握的颶風(fēng)。大雪造成常規(guī)緊張向?yàn)?zāi)難狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，在悄無聲息中進(jìn)行。當(dāng)各方以為市場能像10年前一樣經(jīng)受住考驗(yàn)時(shí)，現(xiàn)實(shí)場景已經(jīng)對政府的應(yīng)急機(jī)制提出了需求，只是得州政府未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用！這時(shí)的市場價(jià)格反映的已經(jīng)不是一種正常的稀缺信號，而是“災(zāi)難狀態(tài)”的求救信號。到這個(gè)時(shí)候，危機(jī)已然成型！
所以，得州事件的本質(zhì)并非是電力市場危機(jī)，而是一場社會治理危機(jī)，更準(zhǔn)確地說，是借由電力市場而表現(xiàn)出來的一場社會治理危機(jī)。其實(shí)，雪災(zāi)退去、電力恢復(fù)之后，食品、供水和藥品等供給短缺也均揭示出了這種社會治理危機(jī)的性質(zhì)。問題的關(guān)鍵在于，包括電力行業(yè)在內(nèi)的整個(gè)社會缺乏對災(zāi)難狀態(tài)的一種有效應(yīng)對機(jī)制。作為應(yīng)承擔(dān)應(yīng)急管理之責(zé)的得州政府來說，在危機(jī)產(chǎn)生的過程中，可以說是完全失位的。
02、危機(jī)如何引發(fā)社會關(guān)注？
災(zāi)害無可避免，但應(yīng)對災(zāi)害的方式很大程度上決定了社會所承受的損失和痛苦。令人費(fèi)解的是，人們絕大部分討論在第一時(shí)間將分析重點(diǎn)置于了供給則。但仔細(xì)一想，又完全可以理解，因?yàn)榈弥菡涂紤]的是如何界定責(zé)任，電源、電網(wǎng)、ERCOT、PUC、售電公司也各有說辭，甩鍋大戰(zhàn)不亦樂乎。
但實(shí)際上，得州危機(jī)帶來的啟示首先來自電力市場的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制和應(yīng)對能力。為什么這么說？首先來看什么引發(fā)了社會關(guān)注。如果是地震，那么大家的關(guān)注點(diǎn)自然會放在抗震救災(zāi)上，不關(guān)電力市場什么事，關(guān)注來自于人道主義關(guān)懷。但雪災(zāi)引發(fā)的關(guān)注點(diǎn)則與電力市場緊密相關(guān)，關(guān)鍵有兩點(diǎn)——供電可靠性和電費(fèi)經(jīng)濟(jì)性。極寒條件下的大規(guī)模、長時(shí)間停電直接關(guān)乎人們生存，一些不幸事件又刺激了人們眼球，極高電費(fèi)也超乎許多用戶預(yù)期。
（一）低效的需求側(cè)資源配給機(jī)制
得州是如何應(yīng)對危機(jī)的？簡單來說，就是政府完全將災(zāi)難應(yīng)急責(zé)任推給市場，但市場并沒有能力提供只有政府才能提供的應(yīng)急管理能力，它只能按照常規(guī)系統(tǒng)運(yùn)營方式，在系統(tǒng)不能繼續(xù)滿足負(fù)荷需求時(shí)，只能實(shí)施輪流限電來確保系統(tǒng)的安全穩(wěn)定。當(dāng)然，這種邏輯也不無道理，是在以少保多。但我們現(xiàn)在要問，這是不是最好的策略？
提出這個(gè)問題的邏輯在于，如何使電力系統(tǒng)運(yùn)行方式最大限度地滿足災(zāi)害狀態(tài)下的基本電力需求，因?yàn)檫@時(shí)的基本電力需求事關(guān)民眾生存問題。這就涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)中極端條件下有限資源的“配給（Rationing）”機(jī)制。稍加分析就不難看出，在災(zāi)難條件下的輪流停電并非最好的方式，甚至是加劇社會不滿的因素。
在極寒冬夜這種極端天氣下，生活用電和基本服務(wù)（如醫(yī)院、消防和警察局等）用電需求必須成為最優(yōu)先保障對象，而大部分一般工商業(yè)等用電需求則成為非必要需求。必要需求無法得到滿足，成為得州雪災(zāi)引發(fā)社會不滿的主要原因。當(dāng)然，這里確有不可抗力因素的作用，但除此之外，分區(qū)輪流限電的通行做法，無疑助長了社會不滿。盡管分區(qū)輪流限電也會考慮關(guān)鍵用戶的保障，但總體結(jié)果是，通電地區(qū)會保留大量非必要用電，加劇供電緊張；而斷電地區(qū)則有大量必要用電被切除，加劇斷電用戶的痛苦。
當(dāng)然，分區(qū)輪流停電的做法是通常的應(yīng)急做法，背后一個(gè)原因是技術(shù)因素。在計(jì)量和控制技術(shù)落后的條件下，這無可厚非。但伴隨著智能電表和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，精準(zhǔn)控制限電已經(jīng)不再構(gòu)成技術(shù)瓶頸。所需要的主要是危機(jī)管理的提前預(yù)案。這種預(yù)案需要體現(xiàn)對危機(jī)時(shí)期民生用電的優(yōu)先保障，并對非民生等必要用電實(shí)施分級控制。在實(shí)施分級控制的環(huán)節(jié)，可以采用市場化的手段予以確定。但危機(jī)應(yīng)急機(jī)制的啟動(dòng)，需要政府來主導(dǎo)實(shí)施。
總體來看，得州危機(jī)背后實(shí)際上是政府有形之手在危機(jī)應(yīng)急管理中的缺位，以及需求側(cè)資源配置應(yīng)急管理手段的欠缺或落后，所以得州只能依靠常規(guī)手段來應(yīng)對百年一遇的災(zāi)難。電力市場雖然做到了它能做的一切，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以抵銷危機(jī)造成的沖擊。
（二）缺乏緊急狀態(tài)下的價(jià)格管控
除了限電效率低外，應(yīng)急管理還應(yīng)包括電價(jià)秩序維持，但得州做得也不好。不妨先解釋一下天價(jià)賬單的現(xiàn)象。得州確實(shí)有居民用戶的賬單高達(dá)每天成百上千美元，相當(dāng)于正常狀態(tài)下一年的花費(fèi)，不過真正接到天價(jià)賬單的用戶僅是極少數(shù)。得州作為電力市場化程度最高的州之一，引入了完全的零售競爭。用戶自由選擇售電商，售電商為用戶提供多種套餐。用戶和零售商間的購電合同鎖定用電價(jià)格，絕大多數(shù)用戶完全不受9000美元/MWh的批發(fā)電價(jià)影響。
那天價(jià)賬單如何出現(xiàn)的？這涉及到一種創(chuàng)新的零售定價(jià)方式——零售動(dòng)態(tài)定價(jià)。這是一種更先進(jìn)、更合理的定價(jià)方式，即零售電價(jià)與批發(fā)電價(jià)聯(lián)動(dòng)。這種定價(jià)方法有利于刺激需求側(cè)響應(yīng)，更有效地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)平衡。但其發(fā)揮作用需要兩個(gè)條件：一是全面普及；二是非災(zāi)難狀態(tài)下。后一條很好理解，前一條如何理解呢？
設(shè)想所有終端零售用戶都采用零售動(dòng)態(tài)定價(jià)，那么每個(gè)用戶都可以至少在一定時(shí)段內(nèi)對反映系統(tǒng)實(shí)際狀態(tài)的批發(fā)價(jià)格做出響應(yīng)。如此一來，系統(tǒng)緊張時(shí)，一些用戶就會主動(dòng)節(jié)能，僅保留必要用電。如果這樣，那么即使面臨此次得州雪災(zāi)，這種定價(jià)也仍可能發(fā)揮積極作用。但如果這種定價(jià)方式不能全面普及，那么系統(tǒng)緊張時(shí)，所有固定價(jià)格合同的用戶就會搭這類動(dòng)態(tài)定價(jià)用戶的便車。也就是說，動(dòng)態(tài)定價(jià)用戶的節(jié)能響應(yīng)換來的是其他用戶的無節(jié)制用電；或者在系統(tǒng)緊張時(shí)付出高價(jià)，去支持其他用戶享受可靠性。
那么為什么有些用戶會選擇此類合同呢？當(dāng)然不是因?yàn)槭垭娚炭紤]到動(dòng)態(tài)定價(jià)對系統(tǒng)運(yùn)行效率提升的作用，而是因?yàn)榈弥菖l(fā)電價(jià)一直都比較便宜，對一些低收入用戶有吸引力。
總而言之，得州天價(jià)賬單是個(gè)問題，但并非大問題。對于這些極端案例，事后一般會有補(bǔ)償或減免，畢竟這是一次災(zāi)難事件，所以沒有必要放大。當(dāng)然，天價(jià)賬單凸顯了零售競爭環(huán)境下的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題。在這方面，同樣是引入完全零售競爭的英國電力市場則非常有先見之明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為零售用戶設(shè)置了價(jià)格上限，因此英國用戶雖然常抱怨電價(jià)上漲，但至少不會收到天價(jià)賬單。
實(shí)際上，更大的問題來自批發(fā)市場中的零售商或配電公司，他們是批發(fā)價(jià)格上限的直接承受者。市場的設(shè)計(jì)者開始就沒有做好價(jià)格上限長時(shí)間持續(xù)的可能。反觀同樣是純電能市場的澳大利亞，則同樣有先見之明，其批發(fā)電價(jià)上限比得州還要高幾千美元，但卻設(shè)有“安全網(wǎng)”機(jī)制。
在這種機(jī)制保護(hù)下，如果現(xiàn)貨價(jià)格上限持續(xù)較長時(shí)期或滿足一定標(biāo)準(zhǔn)，那么會被強(qiáng)制壓到極低水平。這是得州沒有的，對于零售電價(jià)已經(jīng)鎖定的售電商而言，它們會經(jīng)歷很痛苦的幾天，甚至?xí)飘a(chǎn)。所以說，得州的價(jià)格上限設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致了無節(jié)制的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張。
此外，得州的緊急狀態(tài)下的價(jià)格管制政策也未能適用于電價(jià)。其實(shí)，包括得州在內(nèi)的大部分州都有緊急狀態(tài)《反哄抬價(jià)格法》，針對的商品包括災(zāi)后食品、用水、燃料、救援和重建關(guān)鍵物資等，也會相機(jī)設(shè)定管制對象。很多州的反哄抬價(jià)格法都是近20年來伴隨著颶風(fēng)、地震等自然災(zāi)害頻現(xiàn)而出臺的。只是這類災(zāi)害后的電力需求往往不高，未對電力市場價(jià)格產(chǎn)生明顯影響，所以電價(jià)并未成為這些緊急狀態(tài)價(jià)格管制的對象。但得州雪災(zāi)的到來表明，極端災(zāi)害時(shí)期的電價(jià)管制或許也有必要，不過如果能夠在提前在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)設(shè)置好相應(yīng)的價(jià)格規(guī)制防護(hù)措施，那么其效果可能比事后管制更好。但無論如何，得州都沒有。
（三）供給側(cè)資源難以及時(shí)恢復(fù)
緊急狀態(tài)下的供給資源恢復(fù)乏力。實(shí)際上，等得州大雪停止，電力市場恢復(fù)正常的原因并非來自于發(fā)電能力的恢復(fù)，而是需求的下降。那么是什么原因?qū)е逻@種現(xiàn)象呢？除了不可抗力之外，我們還要分析什么制約了發(fā)電資源提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
實(shí)際上，早在2011年寒潮之后，ERCOT就呼吁企業(yè)提升發(fā)電、輸電設(shè)備應(yīng)對極端天氣的能力，但沒多少人聽進(jìn)去。當(dāng)然，聽進(jìn)去的賺錢了，沒聽進(jìn)去的，不僅損失了賺錢的機(jī)會，還加劇了得州人民的痛苦。但為什么他們聽不進(jìn)去？當(dāng)然可以說他們對風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)估，但并主要的還是他們?nèi)狈Τ渥愕募?lì)。
答案需要在得州的電力市場設(shè)計(jì)中去找。純電能量市場下的投資者在做出投資決策時(shí)，往往更為謹(jǐn)慎，因?yàn)樗鼈儽仨毧紤]這類投資能否從未來的單一電能量價(jià)格中回收。收入預(yù)期的不確定性會增加投資策略的保守性，除非投資者看到明確的經(jīng)濟(jì)信號。遺憾的是，10年后的經(jīng)濟(jì)信號，是伴隨著這場超越正常稀缺狀態(tài)的災(zāi)難而來。
此次寒潮實(shí)際上同樣襲擊了美國其他ISO/RTO市場，但影響明顯沒得州那么大。當(dāng)然這里有寒潮強(qiáng)度的差異，但這些地區(qū)普遍采用的容量市場也發(fā)揮了重要作用。因?yàn)槿萘渴袌鰹橥顿Y者提供了一個(gè)穩(wěn)定、確定的收入流。這種設(shè)計(jì)使投資者具有更多信心和資源去做好發(fā)電設(shè)備應(yīng)對極端天氣的準(zhǔn)備。
拋開“容量市場”這一特定容量機(jī)制的特征，容量市場背后的理念是將應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的“可靠性”作為一個(gè)單獨(dú)的電力商品維度，從而顯性地、直接地、事前地提供了一種風(fēng)險(xiǎn)解決方案。盡管任何設(shè)計(jì)（包括市場和政府的共同作用）在大自然的絕對力量面前都很渺小，但不同的應(yīng)對方式卻具會產(chǎn)生不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力。當(dāng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)越來越大，將支持可靠性的關(guān)鍵因素提取出來并確定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，無疑是一個(gè)正確的方向。而得州確實(shí)有點(diǎn)固執(zhí)己見。
除了市場設(shè)計(jì)之外，電源結(jié)構(gòu)無疑也是一個(gè)重要的影響因素。實(shí)際上，以天然氣為主（占得州40%以上）的電源結(jié)構(gòu)暴露了一定的脆弱性?，F(xiàn)代電力系統(tǒng)越來越需要備用資源支撐，備用能力相應(yīng)成為電力系統(tǒng)和整個(gè)社會應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵要素。相對而言，天然氣比煤炭更容易受到極端天氣的沖擊。煤炭可以存煤于廠，而天然氣主要依賴管網(wǎng)。制約得州發(fā)電能力恢復(fù)的主要原因之一恰是天然氣井口和管道凍結(jié)。天然氣管網(wǎng)調(diào)節(jié)在電力供給緊張時(shí)還需要電力系統(tǒng)予以支持，這在國內(nèi)外都不鮮見。此外，終端的用氣需求也會在危機(jī)時(shí)期與電廠發(fā)生氣源爭奪，這也是為什么得州政府在危機(jī)時(shí)期緊急要求天然氣優(yōu)先供應(yīng)電廠。
當(dāng)然，儲備煤炭和保留煤機(jī)往往會引發(fā)一些碳排放方面的顧慮。但電力行業(yè)中的炭-碳并不必然形成矛盾，因?yàn)榘殡S著可再生能源的發(fā)展，煤炭和煤機(jī)的功能已經(jīng)并繼續(xù)發(fā)生變化，而且煤炭利用的清潔化和煤機(jī)的脫碳技術(shù)會給予可再生能源發(fā)展以巨大支撐。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中，來自煤炭的碳排放趨勢一定是下降的，甚至?xí)铀傧陆怠?
可以設(shè)想，與得州市場設(shè)計(jì)最相似的澳大利亞NEM在經(jīng)歷類似寒潮時(shí)，很可能不會出現(xiàn)如此嚴(yán)重的后果，因?yàn)榘拇罄麃喢弘姳壤s70%，緊急狀態(tài)下的供給側(cè)資源保障受極端天氣影響更少。而得州自2010年來的退煤，一定程度上加劇了此次危機(jī)的嚴(yán)重程度。
最后不妨再說一句，可再生能源是否要為此次危機(jī)背鍋？實(shí)際上，除了短時(shí)外，相對于其固有出力特性，可再生能源的出力比較穩(wěn)定，甚至超過預(yù)期。但無論如何，在危機(jī)時(shí)期，供電的主力仍只能靠常規(guī)電源，可再生能源仍是補(bǔ)充。此外，在持續(xù)低溫下，儲能系統(tǒng)到底能發(fā)揮多大作用，仍需要深入研究。只是從可再生和儲能的潛在能力來看，增強(qiáng)常規(guī)電源的應(yīng)急保障能力，或許才是助推能源順利轉(zhuǎn)型和社會平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。
03、得州電力危機(jī)對中國電改的啟示
總之，在災(zāi)害狀態(tài)下，當(dāng)供給側(cè)資源嚴(yán)重受限時(shí)，政府應(yīng)該在需求側(cè)資源配給和電價(jià)秩序維持上發(fā)揮更加積極的作用，這不僅僅是電力行業(yè)，而且是整個(gè)社會應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的基本內(nèi)容。遺憾的是，這些都未能從得州的應(yīng)對中體現(xiàn)出來。
所以，得州危機(jī)之所以出現(xiàn)并引發(fā)社會關(guān)注，其自身的原因就在于缺乏針對災(zāi)害的一套有效的應(yīng)急管理機(jī)制。同時(shí)，針對正常狀態(tài)下的市場設(shè)計(jì)和發(fā)展路線，也決定了不同市場模式對風(fēng)險(xiǎn)的承受能力差異，這恰是得州需要在完善市場方面需要反思的。
或許互鑒有無，共同從危機(jī)中學(xué)習(xí)教訓(xùn)，才是應(yīng)對人類應(yīng)對共同風(fēng)險(xiǎn)的要義所在。對中國電改而言，政府的作用既要構(gòu)建一整套有效的市場化資源配置機(jī)制，還要為市場正常發(fā)揮作用提供有效的保障。在正在推進(jìn)的電力市場建設(shè)中，得州危機(jī)對我們的市場模式、市場體系和設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)等都會有許多啟示。
（作者系中國社科院財(cái)經(jīng)院市場流通與消費(fèi)研究室副主任、中國成本研究會副秘書長）
