中國儲(chǔ)能網(wǎng)訊：美國當(dāng)選總統(tǒng)拜登將能源氣候問題列入其就任后最優(yōu)先處理的事項(xiàng)之一，根據(jù)對其競選綱領(lǐng)、內(nèi)閣班底要員政見及其任副總統(tǒng)的奧巴馬政府時(shí)期的執(zhí)政實(shí)踐等信息綜合考察分析，拜登的能源氣候政策在理念、目標(biāo)、路徑等方面呈現(xiàn)一系列新特點(diǎn)。
1.1 強(qiáng)調(diào)能源與氣候政策一體化
特朗普政府始終拒絕承認(rèn)氣候變化問題的真實(shí)性和緊迫性，堅(jiān)持所謂“否定主義”觀點(diǎn)，反對政府討論和出臺(tái)任何主動(dòng)應(yīng)對氣候變化的政策，在環(huán)境政策方面也是敷衍了事。其能源政策在追求美國“能源獨(dú)立”的旗號(hào)下，側(cè)重于為石油、天然氣、煤炭等傳統(tǒng)化石能源行業(yè)發(fā)展松綁，主推能源凈出口和快速拉動(dòng)就業(yè)，并大幅削弱對新能源的扶持。
拜登則注重能源與氣候政策議題之間密不可分的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，認(rèn)為二者是一體兩面。在其官方競選網(wǎng)站上，相關(guān)內(nèi)容被統(tǒng)一置于“氣候與能源”議題下，且位居13項(xiàng)議題之首，核心文件包括《清潔能源革命與環(huán)境正義計(jì)劃》（Plan for Clean Energy Revolution and Environmental Justice）、《建設(shè)現(xiàn)代化的可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施與公平清潔能源未來計(jì)劃》（Plan to Build a Modern, Sustainable Infrastructure and an Eqitable Clean Energy Future）及《確保環(huán)境正義和公平經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)計(jì)劃》（Plan to Secure Environmental Justice and Equitable Economic Opportunity），可稱之為“拜登系列計(jì)劃”。根據(jù)計(jì)劃所描繪的藍(lán)圖，拜登希望以應(yīng)對氣候變化為其能源氣候一體化政策的抓手，反壓美國能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)低碳化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)?！肚鍧嵞茉锤锩c環(huán)境正義計(jì)劃》打通了能源、氣候政策領(lǐng)域，幾乎實(shí)現(xiàn)了對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全覆蓋，明確提出了短期和中長期的量化目標(biāo)，擬在未來10年投資1.7萬億美元作為支持。加上私營部門、州及地方資金的配套投入，預(yù)計(jì)資金總額將達(dá)5萬億美元。為提高行政效率，拜登首設(shè)高級(jí)別的“總統(tǒng)氣候特使”職位，專門負(fù)責(zé)部門間能源與氣候議題的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，并直接向總統(tǒng)匯報(bào)工作。
1.2 兼顧清潔能源和傳統(tǒng)化石能源發(fā)展
拜登能源政策兼顧清潔能源和傳統(tǒng)化石能源發(fā)展，但在具體施策方面各有側(cè)重，并求取二者之間的平衡。拜登積極倡導(dǎo)清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，力主美國逐步淘汰對低效化石燃料的補(bǔ)貼，將相關(guān)資源轉(zhuǎn)為對清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施的投入，并將為大力推動(dòng)新能源產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，其中風(fēng)電、光伏、儲(chǔ)能等為其重點(diǎn)扶持領(lǐng)域。同時(shí)，拜登較民主黨內(nèi)更為激進(jìn)的左翼勢力相對理性，并不主張完全封殺化石能源，認(rèn)為美國正處于向清潔能源經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，化石燃料作用仍然十分重要，贊成通過減少補(bǔ)貼、提高排放與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等政策手段，引導(dǎo)、鼓勵(lì)化石能源行業(yè)“提高能效、節(jié)約能源、傳統(tǒng)能源清潔化”，逐步實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。
1.3 納入促進(jìn)經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃
新冠肺炎疫情導(dǎo)致美國商業(yè)、生產(chǎn)活動(dòng)遭受劇烈沖擊，甚至出現(xiàn)大面積停擺，將連續(xù)擴(kuò)張128個(gè)月的美國經(jīng)濟(jì)拖入衰退。在拜登提出的經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃中，能源氣候政策將發(fā)揮支柱性作用，確立了“一個(gè)目標(biāo)”，即實(shí)現(xiàn)100%清潔能源經(jīng)濟(jì)，并在2050年之前達(dá)到凈零碳排放；提出了“四個(gè)著力點(diǎn)”，即促進(jìn)就業(yè)、重建全美基礎(chǔ)設(shè)施、重振美國制造業(yè)及政府采購，希望以此帶動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)走出谷底。拜登期望在邁向清潔能源經(jīng)濟(jì)長期目標(biāo)的指引下，通過支持新能源崛起和汽車、建筑等傳統(tǒng)行業(yè)的清潔化升級(jí)，增加800萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。更重要的是，建設(shè)“更清潔、更安全、更強(qiáng)大”的基礎(chǔ)設(shè)施，就是“重建”對美國保持長期繁榮至關(guān)重要的中產(chǎn)階級(jí)，可為美國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長奠定新基礎(chǔ)，例如進(jìn)行“第二次大鐵路革命”，在全國范圍內(nèi)擴(kuò)展高速鐵路網(wǎng)絡(luò)。拜登倡導(dǎo)的“美國制造”是指商品完全由美國工人在美國本土生產(chǎn)制造，并強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)在于增強(qiáng)燃料電池、生物科技、清潔能源等新產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國際競爭力。為扶持、拉動(dòng)清潔能源產(chǎn)業(yè)增長，拜登計(jì)劃每年投入5000億美元用于聯(lián)邦政府采購。
1.4 升級(jí)為國家安全戰(zhàn)略的優(yōu)先事項(xiàng)
拜登認(rèn)為氣候變化具有“乘數(shù)”效應(yīng)，將加劇地緣政治及極端天氣事件帶來的各類風(fēng)險(xiǎn)，擬就任后即責(zé)成國家情報(bào)總監(jiān)（Director of National Intelligence）組織力量就氣候變化對美國國土和經(jīng)濟(jì)安全的全面影響等提交首份聯(lián)邦層級(jí)的權(quán)威評估報(bào)告（National Intelligence Estimates），由國務(wù)院、國防部、國土安全部聯(lián)合制定并提出綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃。拜登的總統(tǒng)氣候問題特使將同時(shí)參加美國國家安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)應(yīng)對氣候變化對國家安全造成的威脅。在堅(jiān)持維護(hù)能源安全方面，拜登與特朗普異曲同工，注重優(yōu)先激發(fā)國內(nèi)能源供應(yīng)潛力的重要意義，擬大力支持建立、完善更強(qiáng)大、更富有彈性的國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)鏈。
拜登氣候外交政策取向
拜登高度重視氣候變化、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)三者之間的互動(dòng)傳導(dǎo)效應(yīng)，從維護(hù)美國國際競爭力優(yōu)勢的長期戰(zhàn)略角度出發(fā)，統(tǒng)籌美國的國際氣候行動(dòng)，其基本目標(biāo)是始終掌握國際氣候合作進(jìn)程的主導(dǎo)權(quán)。
2.1 回歸《巴黎協(xié)定》，力圖主導(dǎo)國際氣候合作進(jìn)程
特朗普就任美國總統(tǒng)后立即宣布退出《巴黎協(xié)定》，相關(guān)程序已于2020年11月4日完成。拜登視《巴黎協(xié)定》為其任副總統(tǒng)的奧巴馬政府時(shí)期最重要的政治成就之一和美國參與國際氣候合作博弈的關(guān)鍵抓手。作為美國氣候外交行動(dòng)的重大舉措，拜登宣布一旦就職即著手啟動(dòng)回歸《巴黎協(xié)定》的行動(dòng)，并擬任命曾領(lǐng)導(dǎo)美國參與該協(xié)定氣候談判的前國務(wù)卿克里為總統(tǒng)氣候問題特使。從程序和政治角度看，美國回歸協(xié)定并無實(shí)質(zhì)性障礙。從法律地位上看，該協(xié)定在美國不被視為條約，因此無需經(jīng)過國會(huì)批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)簽署行政命令后即可向聯(lián)合國提交回歸申請，30天后自然生效。這一行動(dòng)是美國對國際氣候合作進(jìn)程發(fā)揮更大影響力的標(biāo)志。之后，拜登將采取一系列行動(dòng)，主要包括：一是發(fā)布新的全球氣候變化報(bào)告，要求各國嚴(yán)肅對待全球氣候解決方案，并為履行減排承諾承擔(dān)責(zé)任；二是召集全球氣候峰會(huì)，推動(dòng)各主要國家采取更有力的氣候行動(dòng)；三是激活與《巴黎協(xié)定》同步啟動(dòng)、促進(jìn)全球清潔能源研究創(chuàng)新和應(yīng)用的“創(chuàng)新使命”（Mission Innovation）計(jì)劃；四是促使20國集團(tuán)成員停止向高污染和高碳排放項(xiàng)目投資；五是在全球范圍推動(dòng)化石能源補(bǔ)貼政策退出等。
2.2 與中國發(fā)展競爭合作關(guān)系，但競爭的一面有所增強(qiáng)
在拜登任副總統(tǒng)的奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)期，中美之間在氣候變化及清潔能源合作等領(lǐng)域達(dá)成諒解和共識(shí)，務(wù)實(shí)合作關(guān)系得到推進(jìn)。自2009年聯(lián)合國關(guān)于氣候變化的哥本哈根會(huì)議后，中美與國際社會(huì)攜手推動(dòng)后京都時(shí)代的氣候談判，最終于2015年促成各國簽署《巴黎協(xié)定》。清潔能源合作也成為兩國構(gòu)建新型大國關(guān)系實(shí)踐的亮點(diǎn)，創(chuàng)立了獲得政府支持的中美清潔能源聯(lián)合研究中心等深度合作項(xiàng)目。時(shí)移世易，如今拜登視中國為氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的頭號(hào)競爭對手，擬從氣候變化議題入手，對中國經(jīng)濟(jì)增長勢頭形成牽制。拜登反對特朗普從國際機(jī)制“退群”和主要依靠單邊主義的行動(dòng)方式，在氣候變化領(lǐng)域主張?jiān)诶矛F(xiàn)有國際機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分挖掘同盟體系和傳統(tǒng)盟友間的合作潛力，組建起某種形式的國際氣候聯(lián)盟，聯(lián)手應(yīng)對所謂中國挑戰(zhàn)，打壓中國煤炭等化石能源行業(yè)及“一帶一路”能源發(fā)展項(xiàng)目，抑制中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地緣經(jīng)濟(jì)影響力。另外，拜登強(qiáng)調(diào)要在新能源領(lǐng)域特別是電動(dòng)汽車方面與中國展開較量。
2.3 試圖與美國貿(mào)易政策目標(biāo)掛鉤
拜登強(qiáng)調(diào)尊重貿(mào)易自由化原則，反對特朗普實(shí)行的貿(mào)易保護(hù)政策和逆全球化措施，不以削減美國商品貿(mào)易逆差為首要目標(biāo)，更注重創(chuàng)造所謂“公平貿(mào)易”環(huán)境和掌握國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。為此，其與民主黨重要議員擬出臺(tái)更為有力的政策措施，將減少碳排放承諾及實(shí)施效果作為發(fā)展國家間經(jīng)貿(mào)關(guān)系的約束性條件，考慮使用對進(jìn)口商品征收碳邊境調(diào)節(jié)稅、實(shí)行碳配額制度等手段，迫使出口國承擔(dān)污染成本，確保美國企業(yè)、勞動(dòng)力在國際競爭中不會(huì)居于劣勢。拜登還認(rèn)為，美國是全球最大的消費(fèi)市場，大量進(jìn)出口商品是導(dǎo)致美國碳排放量增加的因素之一，有必要考慮在未來雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定談判中增加關(guān)于應(yīng)對氣候變化、減少碳排放、環(huán)境保護(hù)等條款。
拜登新能源氣候政策實(shí)施面臨的主要障礙與阻力
拜登雖然在能源氣候領(lǐng)域抱有雄心，但是當(dāng)前美國國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜，疫情蔓延、經(jīng)濟(jì)不振、政治極化、社會(huì)對立等因素綜合作用，對其制定和實(shí)施相關(guān)政策與行動(dòng)形成較大制約。
3.1 美國經(jīng)濟(jì)深陷泥潭，擠壓其施策空間
新冠肺炎疫情仍是美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面臨的最大不確定性因素。截至2020年12月3日，全美感染人數(shù)超過1500萬人，死亡28萬多例，且尚未有得到控制的跡象。國際貨幣基金組織（IMF）預(yù)計(jì)，2020年美國經(jīng)濟(jì)將萎縮4.3%。面對疫情和經(jīng)濟(jì)雙重打擊，美國采取了空前力度的財(cái)政、貨幣措施穩(wěn)定和刺激經(jīng)濟(jì)，短時(shí)間內(nèi)多次降息，將聯(lián)邦基金利率水平迅速降至零，量化寬松操作持續(xù)加碼，幾無上限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，相關(guān)刺激政策的總投入已相當(dāng)于當(dāng)年GDP的13.2%[8]。拜登就任后將不得不直面疫情蔓延、債務(wù)激增、赤字高企、大量失業(yè)及資本市場泡沫等一系列迫在眉睫的棘手難題，這將對其清潔能源發(fā)展計(jì)劃和提高氣候目標(biāo)承諾等造成掣肘。
3.2 贏得國會(huì)支持困難重重，限制其施策力度
拜登新能源氣候政策目標(biāo)宏大高遠(yuǎn)，但其諸多措施落地并實(shí)施須通過國會(huì)形成法律，轉(zhuǎn)化為國家意志，才有可能調(diào)動(dòng)巨大的政治資源，獲得必須的資金支持。總統(tǒng)大選后，國會(huì)中民主黨僅在眾議院占據(jù)多數(shù)席位，在參議院則居于弱勢，且眾議院民主黨議員也可能基于特定議題與其選區(qū)的利益關(guān)系而取不同立場。從投票記錄看，來自油氣、煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)州的民主黨議員常常對涉及氣候、清潔能源議題的法案投出反對票或棄權(quán)票。在奧巴馬總統(tǒng)第一任期，民主黨掌控國會(huì)參眾兩院，但其綜合能源氣候法案——《2009年美國清潔能源與安全法》也僅在眾議院以微弱多數(shù)勉強(qiáng)通過，并因政治阻力較大等現(xiàn)實(shí)因素并未提交參議院投票表決。能源氣候議題將深度重構(gòu)各方利益關(guān)系，牽一發(fā)動(dòng)全身，拜登試圖說服新一屆國會(huì)給予足夠的政治支持，難度不可低估。
3.3 特朗普任內(nèi)相關(guān)政策倒退，剝奪拜登施策工具
特朗普針對奧巴馬時(shí)期較為積極的氣候、能源、環(huán)境政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了全方位“逆向操作”，主要通過行政命令形式，迅速中止、弱化、廢除了以《清潔電力計(jì)劃》為代表的總計(jì)約125項(xiàng)相關(guān)法令、規(guī)定，涉及油氣勘探開發(fā)、水資源、大氣及生態(tài)保護(hù)、建筑、車輛等排放標(biāo)準(zhǔn)等廣泛領(lǐng)域。拜登就任總統(tǒng)后首先不得不面對特朗普執(zhí)政期間留下的千瘡百孔的爛攤子，在尚無聯(lián)邦層級(jí)立法支持的情況下，拜登的施策工具不足，在某些領(lǐng)域甚至無章可循，短時(shí)間內(nèi)也難以逐項(xiàng)對特朗普政策再實(shí)施“逆向操作”。
綜上所述，拜登新能源氣候政策的前途并不令人樂觀。從根本上看，上述障礙和阻力因素之所以能夠發(fā)生作用，主要是由于拜登系列計(jì)劃的愿景目標(biāo)過于高遠(yuǎn)宏大，試圖以全政府行動(dòng)重塑美國全領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)面貌，嚴(yán)重脫離了當(dāng)前美國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，也超出了拜登及其團(tuán)隊(duì)的能力范圍。一旦著手實(shí)施，勢必深刻擾動(dòng)國內(nèi)既有利益分配格局，引發(fā)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾與紛爭。從國際層面看，國際氣候談判在一定意義上是大國之間影響力的較量和主導(dǎo)權(quán)的重新平衡。拜登政府重新加入《巴黎協(xié)定》并不等同于美國回歸甚至將主導(dǎo)國際氣候合作進(jìn)程，如何修復(fù)國際社會(huì)對美國的信心將是拜登需要首先解決的問題，這不僅需要時(shí)間，也需要觀察拜登政府的實(shí)際行動(dòng)。同時(shí)，美國在全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力也受到其國內(nèi)政策行動(dòng)效果的牽制與影響。
