2020年中國全國碳排放交易體系最新進展
2020年的新冠肺炎疫情給社會生產(chǎn)生活各個方面都帶來了巨大的影響，再加上今年是制定“十四五”規(guī)劃（2021-2025年）目標的關鍵年，應對氣候變化工作面臨的挑戰(zhàn)前所未有。然而，中國仍然恪守其氣候承諾，并于9月份提出了2030年前實現(xiàn)碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和的新的宏偉目標，這為全國碳市場建設工作的穩(wěn)步進行提供了政治保障。
2020年11-12月，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)針對《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》、《全國碳排放權登記交易結(jié)算管理辦法(試行)》、《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（征求意見稿）、《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南發(fā)電設施（征求意見稿）》和《企業(yè)溫室氣體核查指南（試行）》五份文件公開征求意見，顯示出碳市場正在以2017年以來從未有過的速度加緊建設。在中國生態(tài)環(huán)境部的直接領導下，全國碳排放交易系統(tǒng)在法律基礎、交易制度設計、碳市場注冊登記與交易系統(tǒng)設施建設和碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等方面都取得了重大進展。
2020年12月25日，《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》通過審議，并將于2021年2月1日起正式實施。2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》以及《納入2019-2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》, 規(guī)定將納入名單的2225家發(fā)電行業(yè)重點排放單位2019-2020的配額預分配相關數(shù)據(jù)于2021年1月29日前上報。上述文件的正式發(fā)布標志著全國碳排放權交易體系正式投入運行。
中國全國碳排放權交易體系為全球最大，最初僅覆蓋發(fā)電行業(yè)，納入門檻為2013年-2018年期間任何一年二氧化碳年排放量超過26000噸當量。目前，共有2225家發(fā)電企業(yè)為重點排放單位。該范圍將逐步擴大，最終覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空八個行業(yè)。這2225家發(fā)電企業(yè)的碳排放從2019年1月1日起直接納入全國碳市場管控。
目前，中國全國碳排放權交易體系采用基準線法進行配額分配，即對單位產(chǎn)品的二氧化碳排放量進行限制。碳市場主管部門將根據(jù)電廠的發(fā)電量及其對應的基準線為企業(yè)分配配額。機組燃料類型及發(fā)電技術不同，其對應的基準線也有差異。若企業(yè)獲得配額高于其實際排放量，上述盈余的部分可以在碳市場中出售，因此，運用基準線進行配額分配的方法也可以推動現(xiàn)有火電企業(yè)提升生產(chǎn)效率。
碳排放交易體系的作用和意義
碳排放權交易體系是實現(xiàn)低成本碳減排的關鍵。全國碳市場在進一步促進減排和降低相關成本的同時將在全社會范圍內(nèi)形成碳價信號，為整個社會的低碳轉(zhuǎn)型奠定堅實的基礎。全國碳市場還將成為助力中國實現(xiàn)‘2030年前碳達峰、2060年前碳中和’承諾的有效抓手。
中國全國碳排放交易體系納管企業(yè)
《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》在各省級生態(tài)環(huán)境主管部門提交材料的基礎上匯總形成了《納入2019-2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》（《名單》）?！睹麊巍饭剂?225家納入碳排放權交易配額管理的重點排放單位，并明確規(guī)定自備電廠將被包括在全國碳排放交易體系中。統(tǒng)一納入其他行業(yè)的自備電廠是全國碳排放交易體系公平性和全面性的體現(xiàn)。
本次公布的納管企業(yè)名單比2017年中國全國碳市場啟動建設時預估的參與企業(yè)數(shù)量增加了約500家，這不僅反映了有關部門通過碳排放交易體系控制發(fā)電行業(yè)碳排放的決心，同時也體現(xiàn)了其對碳排放交易管理持有的公開、公平、公正的態(tài)度。
中國全國碳排放權交易體系的關鍵要素和相關法規(guī)
下表為中國全國碳排放權交易體系的關鍵要素及其對應的政策文件。目前《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》、《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》和《納入2019-2020年全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單》已經(jīng)正式發(fā)布，其余文件均處于結(jié)束征求意見，正在相關部門做最后修改并發(fā)布的狀態(tài)。在國際碳市場中，下列關鍵要素是保證碳市場成功運行的關鍵要素。
中國全國碳排放權交易體系與國際主要碳市場關鍵要素和對應政策文件對比：
ETS常見問題(FAQ)
1、什么是國際上公認的碳市場的“啟動”標志通行的履約周期？
根據(jù)國際經(jīng)驗，碳市場投入運行的標志是碳市場相關的法律法規(guī)、標準的發(fā)布，以及碳市場首個履約期的確定。首個履約期的開始日期被公認為碳市場投入運行的時間。
※《加州應對氣候變化規(guī)劃》以下簡稱《規(guī)劃》）最初于2008年12月正式對外發(fā)布，其中規(guī)定加州碳市場將于2012年正式啟動運行；2011年6月，加州空氣資源委員會（California Air Resources Board）宣布其碳市場將推遲至2013年運行，并在2014年首次更新的《規(guī)劃》中寫明了這一點。
2、國際碳市場一個履約期內(nèi)控排企業(yè)所做的工作有哪些？
以歐盟碳排放權交易體系為例，下圖展示了歐盟碳排放交易體系以年為單位的履約周期中各關鍵節(jié)點所做的工作?？嘏牌髽I(yè)通過其在歐盟碳交易體系注冊登記系統(tǒng)下的賬戶，根據(jù)其在歐盟碳排放交易體系中分配到的配額和對全年碳排放的監(jiān)測，按照圖中所示的重要時間節(jié)點完成碳交易體系下相應的各個重要環(huán)節(jié)，通過配額與抵消量的交易，最終完成企業(yè)年度履約。
歐盟碳市場年度履約周期示意圖（來源：歐盟碳市場手冊）
3、為什么發(fā)電行業(yè)是率先納入中國全國碳排放權交易體系的行業(yè)?
作為溫室氣體排放量最高的行業(yè)，發(fā)電行業(yè)無疑是第一個納入中國全國碳排放權交易體系的最佳選擇。碳市場是實現(xiàn)低成本碳減排的重要途徑，同時也能推動發(fā)電行業(yè)淘汰低效的燃煤電廠，促進發(fā)電行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。
另外，發(fā)電行業(yè)具有便于碳市場主管部門管理的優(yōu)勢。相較于其他行業(yè)，發(fā)電行業(yè)工藝流程簡單、產(chǎn)品單一，而且，發(fā)電企業(yè)主要是大型國有企業(yè)，他們的排放數(shù)據(jù)管理更規(guī)范、更完善。
4、從試點過渡到全國碳排放權交易體系我們需要做些什么?
在全國碳排放權交易體系正式投入運行后，試點地區(qū)現(xiàn)有納管發(fā)電企業(yè)將直接劃入全國碳排放權交易體系進行統(tǒng)一管理。然而，不同試點地區(qū)碳市場情況各異：從覆蓋范圍來看，部分試點地區(qū)包含了除全國碳排放權交易體系規(guī)定的八大行之外的行業(yè)，例如公共建筑和服務業(yè)；另外，從企業(yè)納入門檻來看，部分試點地區(qū)對于納入企業(yè)排放量標準的規(guī)定顯著低于全國碳排放權交易體系，且上述企業(yè)在短時間內(nèi)并不會被納入全國碳排放權交易體系的管控范疇。所以，繼續(xù)推進和維持試點的正常運行對于全國碳排放權交易體系的發(fā)展有重要意義——試點可以成為全國碳排放權交易體系政策及機制創(chuàng)新的試驗區(qū)并且繼續(xù)發(fā)揮其推動地區(qū)實現(xiàn)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的作用。
5、中國全國碳排放權交易體系為什么要分配2019、2020兩年的配額?
根據(jù)《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（征求意見稿）編制說明，2019和2020兩年配額一起分配的主要原因有如下兩點，一是碳排放數(shù)據(jù)報送層面，受到地方工作經(jīng)費以及疫情等多因素疊加的影響，2019年數(shù)據(jù)報送面臨較大的困難且無法在短時間內(nèi)全部收齊，如果2020年僅分配2019年度配額并要求企業(yè)履約，則這一工作必將推遲至2021年，這就會造成設定的履約時間與配額分配年份跨度過大；二是由于疫情對重點排放單位的生產(chǎn)經(jīng)營帶來了很大的不確定性，且由于2019年度數(shù)據(jù)無法按時收齊也就意味著無法形成2020年重點排放單位名單，因此若在2020年僅分配當年的配額也不具備可行性。綜合考慮上述因素，為了平穩(wěn)啟動全國碳排放權交易體系，將由疫情帶來的負面影響降到最低，維護碳市場的公平性和有效性，決定在2020年分配2019-2020年的配額。
6、碳排放權交易體系對中國“2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾將有何貢獻？
歐盟和美國碳市場的實踐已經(jīng)表明，碳排放交易體系是低成本減少碳排放的最有效工具之一。短期來看，碳排放權交易體系通過為碳排放設定價格，增加了低效率企業(yè)的成本，為高效清潔企業(yè)提供了激勵機制。長期來看，碳排放權交易體系會影響未來的投資方向，讓長期的投資更傾向于清潔低碳，最終助力實現(xiàn)碳中和目標。全國碳市場在進一步促進減排和降低相關成本的同時將在全社會范圍內(nèi)形成碳價信號，為整個社會的低碳轉(zhuǎn)型奠定堅實的基礎。全國碳市場還將成為助力中國實現(xiàn)“2030年前碳達峰、2060年前碳中和”承諾的有效抓手。
