“煤改電”是實(shí)現(xiàn)清潔供暖的舉措之一。在過(guò)去幾年中，政府部門(mén)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格優(yōu)惠等多種手段推進(jìn)清潔供暖改造，北方地區(qū)上千萬(wàn)人口不再使用傳統(tǒng)的散煤取暖，為空氣治理做出了貢獻(xiàn)?！懊焊碾姟鄙婕熬用瘛⒄?、電力公司、施工改造企業(yè)多方，在推進(jìn)過(guò)程中不乏糾紛，案例檢索顯示涉及“煤改電”的判決文書(shū)已有近千個(gè)。eo將刊登系列文章，介紹“煤改電”過(guò)程中出現(xiàn)的行政、民事和刑事案件，回溯“煤改電”中出現(xiàn)的問(wèn)題，探討如何更好地保障各方權(quán)益，順利過(guò)冬。
北方工業(yè)大學(xué)能源法研究中心 陳興華 趙星
近幾年來(lái)，我國(guó)北方地區(qū)啟動(dòng)大規(guī)模冬季清潔取暖工程?！懊焊碾姟睂?duì)改善大氣環(huán)境的效果有目共睹。以北京地區(qū)為例，根據(jù)北京市生態(tài)環(huán)境局2020年4月27日發(fā)布的《2019年北京市生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，北京市全年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)為240天，比2013年增加64天；空氣重污染僅為4天，比2013年減少54天。
在推進(jìn)“煤改電”工程實(shí)施的過(guò)程中，各級(jí)政府、企業(yè)、村委會(huì)、住戶等多方主體參與，難免引發(fā)各類(lèi)法律糾紛。從無(wú)訟網(wǎng)輸入關(guān)鍵詞“煤改電”，顯示有960篇判決文書(shū)，其中行政案例約占9%，民事案例約占84%，刑事案例約占5%，其他主要為執(zhí)行類(lèi)案例。從地域上來(lái)看，北京的案例占到了全部案例的94%，其他依次為河北、天津、河南、山西、遼寧等地。本文首先介紹“煤改電”涉及的行政案例。筆者從88篇案例中進(jìn)行了篩選、分析，發(fā)現(xiàn)“煤改電”中行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)發(fā)生的糾紛主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
要求信息公開(kāi)
“煤改電”行政訴訟中，以信息公開(kāi)為案由的案例占到五分之一，反映出群眾對(duì)“煤改電”政策實(shí)施過(guò)程中各項(xiàng)信息的公開(kāi)性和透明度有著很高的訴求。從已有案例來(lái)看，負(fù)責(zé)“煤改電”的相關(guān)職能部門(mén)基本能夠做到“有求必應(yīng)”，即群眾要求進(jìn)行信息公開(kāi)的，能夠依法履職予以公開(kāi)。之所以發(fā)生糾紛，是因?yàn)閷?duì)于什么樣的信息能公開(kāi)、什么樣的信息不適合公開(kāi)等方面存在誤解和分歧。絕大部分案例均因原告提出的要求不合理而被法院判處敗訴。
任某某與天津市東麗區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)、天津市東麗區(qū)人民政府一案（（2018）津0110行初8號(hào)）中，原告為了解冬季取暖具體政策，于2017年10月15日向被告申請(qǐng)公開(kāi)東麗區(qū)“煤改電”相關(guān)方案。被告作出《政府信息不予公開(kāi)告知書(shū)》，以方案未送審、沒(méi)有印發(fā)為由不予公開(kāi)，得到法院支持。
孫某某與北京市西城區(qū)人民政府、北京市西城區(qū)房屋土地經(jīng)營(yíng)管理中心一案（（2017）京02行終1370號(hào)）中，原告向被告申請(qǐng)公開(kāi)“2008年北京市西城區(qū)德勝門(mén)內(nèi)大街xxx號(hào)“煤改電”征收的房屋平米數(shù)和拆遷款”的信息。被告作了拆分處理，對(duì)煤改電工作中騰退的公房面積拆遷平米數(shù)予以告知，但以房屋拆遷款信息不屬于政府信息范圍，決定不予公開(kāi)，得到法院支持。
不過(guò)，也有原告獲得支持的案例。徐某某與北京市房山區(qū)人民政府一案（（2019）京0111行初440號(hào)）中，原告為獲取“務(wù)滋村煤改電設(shè)備安裝明細(xì)表（包含每戶采暖面積、設(shè)備大小型號(hào)）”申請(qǐng)信息公開(kāi)。被告以原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息涉及他人財(cái)產(chǎn)狀況等個(gè)人隱私信息、經(jīng)征求意見(jiàn)村民也不同意公開(kāi)為由，告知原告不予公開(kāi)。法院認(rèn)為，被告應(yīng)對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行調(diào)查、裁量，區(qū)分決定是否公開(kāi)，從而判決被告對(duì)原告的申請(qǐng)重新處理。
對(duì)沒(méi)有納入“煤改電”范圍有異議
實(shí)踐中，“煤改電”一般以基層人民政府為責(zé)任主體開(kāi)展實(shí)施。由于“煤改電”政策惠及的人群構(gòu)成復(fù)雜、情況千差萬(wàn)別，所以在實(shí)踐中難免有因?yàn)閷?duì)政策文件中的“煤改電”資格條件理解不同導(dǎo)致的糾紛。無(wú)訟網(wǎng)統(tǒng)計(jì)顯示，這類(lèi)案件占全部行政案件約五分之一。通過(guò)對(duì)此類(lèi)案例進(jìn)行比對(duì)分析發(fā)現(xiàn)，法院基本上均以?xún)深?lèi)理由駁回原告起訴：現(xiàn)有證據(jù)無(wú)法證明原告符合“煤改電”資格條件，或被告不具有“煤改電”法定職責(zé)。
李某某與北京市海淀區(qū)蘇家坨鎮(zhèn)人民政府一案（2018京01行終811號(hào)）中，原告先后通過(guò)信訪、行政復(fù)議、行政訴訟等渠道，提出其作為職工在1998年改制時(shí)接收的供銷(xiāo)社應(yīng)當(dāng)納入“煤改電”工程，稱(chēng)由于政策已經(jīng)不允許燃煤采暖，如果不進(jìn)行“煤改電”，其在冬季將面臨很大的困難。法院認(rèn)為，按照海淀區(qū)相關(guān)政策文件，“煤改電”戶內(nèi)設(shè)施設(shè)備的政策補(bǔ)貼針對(duì)的是有效宅基地。被告提交相關(guān)證據(jù)顯示，應(yīng)享受“煤改電”政策的住戶未包含供銷(xiāo)社；而原告則未提供充分證據(jù)證明供銷(xiāo)社所占用土地系有效宅基地。故法院對(duì)原告的訴求未予支持。
張某某與北京市海淀區(qū)人民政府一案（（2019）京行終706號(hào)）中，原告申請(qǐng)被告履行法定職責(zé)，對(duì)其位于北京市海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)六里屯村895號(hào)的住宅進(jìn)行“煤改電”。法院認(rèn)為，按照海淀區(qū)相關(guān)政策文件，各街鎮(zhèn)是本轄區(qū)“無(wú)煤化”工作推進(jìn)實(shí)施的主責(zé)單位，負(fù)責(zé)組織實(shí)施本縣區(qū)“無(wú)煤化”工作。海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)系其轄區(qū)“無(wú)煤化”工作的責(zé)任主體，故被告不具有履行原告所申請(qǐng)事項(xiàng)的法定職責(zé)。
對(duì)沒(méi)有享受到“煤改電”優(yōu)惠電價(jià)有異議
能夠享受到優(yōu)惠電價(jià)，是很多主體愿意配合開(kāi)展“煤改電”工作的一個(gè)重要條件。各地也會(huì)制定措施、辦法，開(kāi)展享受優(yōu)惠電價(jià)的認(rèn)定工作。實(shí)際執(zhí)行中，往往會(huì)有主體不符合享受優(yōu)惠電價(jià)的條件，職能部門(mén)不予認(rèn)定，由此產(chǎn)生糾紛。
通化晟坤熱力有限公司訴吉林省能源局、吉林省財(cái)政廳一案（（2019）吉0104行初75號(hào)）中，原告按文件要求將兩處鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式居民小區(qū)燃煤鍋爐供熱改造為電鍋爐清潔能源供熱，但之后沒(méi)有獲批獎(jiǎng)補(bǔ)資金，遂訴上法庭。法院審理后認(rèn)為，原告的清潔取暖改造建設(shè)項(xiàng)目未能在規(guī)定的2018年供暖期前改造完畢，雖申報(bào)了項(xiàng)目材料，經(jīng)被告組織的專(zhuān)家評(píng)審，該項(xiàng)目熱指標(biāo)偏低，未通過(guò)審核；整改后又因已不滿足在規(guī)定時(shí)間前竣工并投入使用的申報(bào)條件。故，被告不予審批并無(wú)不妥。
對(duì)政府開(kāi)展“煤改電”工作方式有質(zhì)疑
筆者研讀案例時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些案例從實(shí)質(zhì)上看是群眾對(duì)基層政府“煤改電”進(jìn)行監(jiān)督，雖然基本都是敗訴結(jié)局，但是也為政府工作敲響了警鐘。
馬某某、何某某與北京市海淀區(qū)人民政府清華園街道辦事處一案（（2017）京0108行初596號(hào)、（2017）京01行終829號(hào)、（2018）京行申2號(hào)）中，原告認(rèn)為作為基層人民政府的被告在2017年“煤改電”工程中理應(yīng)充分聽(tīng)取居民意見(jiàn)，制定“煤改電”工作計(jì)劃并予以公開(kāi)。然而，“煤改電”工程開(kāi)始之后，被告采用違法違規(guī)的控制手段，有目的地控制信息，搞暗箱操作，具體包括：未將宣傳手冊(cè)發(fā)放入戶；操縱招標(biāo)，將最佳方案“集中供暖”排除在外，只保留“蓄熱磚式電暖氣取暖”一種方式，且很多群眾并不知曉招標(biāo)會(huì)；不公開(kāi)工作計(jì)劃和負(fù)責(zé)人姓名等。故訴請(qǐng)法院確認(rèn)被告“煤改電”前期工程的違法違規(guī)操作并采取措施補(bǔ)救。該案歷經(jīng)一審、二審和再審，均判定原告敗訴。一審的判決理由為“煤改電”工作系非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為。二審則認(rèn)為被告行為未對(duì)原告權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響；再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書(shū)中維持了二審觀點(diǎn)。
“煤改電”工作的定性及職責(zé)部門(mén)的確定問(wèn)題
在上述質(zhì)疑政府“煤改電”工作方式的案例中，法院的判決理由涉及到對(duì)“煤改電”工作的定性問(wèn)題。有些法院認(rèn)為該項(xiàng)工作不是具體行政行為，不具可訴性；有些法院則認(rèn)為該項(xiàng)工作具有可訴性。訴訟實(shí)踐中，究竟哪個(gè)部門(mén)才是“煤改電”的職責(zé)部門(mén)，不同法院的觀點(diǎn)也存在著差異。
經(jīng)筆者研讀多篇判決書(shū)，大部分法院認(rèn)為基層人民政府是“煤改電”的責(zé)任主體。如前述張某某與北京市海淀區(qū)人民政府一案中，法院判決書(shū)特意引用了（2017）京01行終545號(hào)行政判決書(shū)，明確指出西北旺鎮(zhèn)而非海淀區(qū)人民政府系其轄區(qū)“無(wú)煤化”工作的責(zé)任主體，具有進(jìn)行“無(wú)煤化”改造的職責(zé)。但也有數(shù)篇判決書(shū)明確指出基層人民政府不是“煤改電”的責(zé)任主體。在多名行政相對(duì)人與北京市房山區(qū)琉璃河鎮(zhèn)人民政府有關(guān)要求履行“煤改電”職責(zé)的糾紛中，法院認(rèn)為，市政管理行政部門(mén)主管本市供熱采暖管理工作，區(qū)縣市政管理行政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的供熱采暖管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處配合市政管理行政部門(mén)做好本轄區(qū)內(nèi)的供熱采暖管理工作。據(jù)此，被告作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并非保障冬季取暖工作的主管部門(mén)，原告上述請(qǐng)求事項(xiàng)不屬于被告的行政職責(zé)范圍。
結(jié)語(yǔ)
總體而言，“煤改電”工程是治理空氣污染的有效途徑，也讓千家萬(wàn)戶居民實(shí)現(xiàn)了“清潔取暖”，改善了居家環(huán)境。但在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)更加注重執(zhí)行細(xì)節(jié)。從上述的案例中，我們能夠總結(jié)出一些經(jīng)驗(yàn)：
第一，讓政府信息公開(kāi)工作更加透明化。在“煤改電”行政訴訟案例中，涉及政府信息公開(kāi)的比重較大，可見(jiàn)民眾對(duì)政府信息的公開(kāi)性和透明性訴求很高。信息公開(kāi)既是對(duì)政府依法行政的要求，也對(duì)政策實(shí)施效果至關(guān)重要。“煤改電”工作中，什么樣的信息能公開(kāi)、什么樣的信息不適合公開(kāi)、如何公開(kāi)以及公開(kāi)的方式和范圍等，政府均應(yīng)及時(shí)納入具體實(shí)施方案中，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)工作人員政務(wù)公開(kāi)的培訓(xùn)和考核。政府信息公開(kāi)越透明越有利于減少潛在矛盾，有利于各項(xiàng)工程的推進(jìn)。
第二，“煤改電”實(shí)施方案的制定應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取利益相關(guān)者的意見(jiàn)。“煤改電”本是一個(gè)相關(guān)方能夠共贏的工程，然而，在整個(gè)政策實(shí)施過(guò)程中，還存在著很多矛盾隱患。上述相關(guān)案例顯示，一方面有基層實(shí)施部門(mén)宣傳不夠或進(jìn)行消息封鎖，導(dǎo)致居民對(duì)政策不了解，缺乏公眾參與；另一方面也有政策制定部門(mén)對(duì)居民實(shí)際情況了解不夠，導(dǎo)致相關(guān)政府部門(mén)（街道辦、居委會(huì)以及其他施工方）臨時(shí)、倉(cāng)促執(zhí)行政策。因此，基層政府在擬定方案的時(shí)候要充分聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，從源頭避免糾紛。
第三，宣傳政策邊界。在“煤改電”工程推進(jìn)中，民眾更加關(guān)注自身利益是否符合政策，比如自家的房屋有沒(méi)有納入“煤改電”范圍，有沒(méi)有享受到“煤改電”優(yōu)惠電價(jià)？職能部門(mén)應(yīng)對(duì)政策適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)制定更為詳盡的實(shí)施辦法，切實(shí)做好認(rèn)定工作，同時(shí)也將哪些不具備享受政策的主體、限制條件向行政相對(duì)人講明白、理清楚。政府還應(yīng)當(dāng)多做宣傳、分享案例，讓民眾提前知道自身情況和哪些政策規(guī)定不符合，避免矛盾糾紛。
第四，案件本身的定性及職責(zé)部門(mén)確定問(wèn)題?！懊焊碾姟笔恰罢咝袨椤边€是“行政行為”，是否具有可訴性？“煤改電”的責(zé)任主體究竟是市政府、區(qū)政府還是基層人民政府，或者是市政主管部門(mén)？司法實(shí)踐中，不同法院有不同的判斷。筆者認(rèn)為，“煤改電”屬于政府出臺(tái)的一項(xiàng)惠民政策，在推進(jìn)“煤改電”工程實(shí)施過(guò)程中體現(xiàn)了行政行為的屬性，理應(yīng)具有可訴性?；鶎尤嗣裾唧w推進(jìn)、執(zhí)行該政策，應(yīng)當(dāng)是責(zé)任主體。在司法實(shí)踐當(dāng)中，簡(jiǎn)單以“政策行為不屬于行政訴訟案件的審理范圍”為由認(rèn)定不符合法定起訴條件，值得商榷。同時(shí)，針對(duì)責(zé)任主體問(wèn)題，建議最高院對(duì)“煤改電”案例進(jìn)行整理、分析，發(fā)布指導(dǎo)案例，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)同案不同判。
