文章圍繞國家發(fā)改委出臺的《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導(dǎo)意見》，梳理了煤電價格聯(lián)動政策的歷史沿革，從助推電力高質(zhì)量發(fā)展、助力能源清潔低碳發(fā)展、化解煤電企業(yè)經(jīng)營“堰塞湖”等角度，分析了取消煤電價格聯(lián)動機制的意義，提出細化完善煤電上網(wǎng)價格機制，以及妥善解決電價交叉補貼問題等有關(guān)建議，為進一步認識電力市場化改革提供了一個側(cè)面參考。
煤電價格聯(lián)動將謝幕電力市場化改革再進一步
張超
國網(wǎng)能源院財會與審計研究所
日前，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導(dǎo)意見》，將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標桿上網(wǎng)電價機制改為“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，停止實施煤電價格聯(lián)動制度，并要求從2020年1月1日起執(zhí)行。實施多年的煤電價格聯(lián)動制度即將停止，將對電力市場化改革和電力行業(yè)發(fā)展帶來怎樣的影響？
1、煤電價格聯(lián)動政策沿革
回顧煤電價格聯(lián)動政策的沿革歷程，其展現(xiàn)出的是“市場煤”與“計劃電”之間矛盾促發(fā)、調(diào)和、再升級的螺旋式發(fā)展歷史，也見證了我國煤炭市場化和電力市場化的改革進程。
● “市場煤”誕生，煤、電矛盾爆發(fā)促使煤電價格聯(lián)動機制出臺
1994年，國務(wù)院全面放開煤炭價格，其中對電煤實施政府指導(dǎo)定價與市場定價雙軌制。由于政府指導(dǎo)價低于市場價，煤炭企業(yè)不履行合同的情況時有發(fā)生，進而帶來了利益輸送、煤炭質(zhì)量下降、鐵路運力緊張等一系列問題。2002年國家停止發(fā)布電煤指導(dǎo)價，但并沒有結(jié)束政府對電煤價格的臨時干預(yù)。2004年，針對宏觀經(jīng)濟迅速增長下持續(xù)上漲的煤炭價格，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立煤電價格聯(lián)動機制的意見的通知》，建立了以半年為一個調(diào)整周期、電力企業(yè)消化30%煤價上漲因素的煤電聯(lián)動機制。
● 社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求調(diào)整煤電價格聯(lián)動機制
2012年年底，為解決電煤雙軌制不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的問題，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在煤炭配置中的基礎(chǔ)性作用，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》，明確于2013年起取消重點電煤合同與電煤價格雙軌制，同時將煤電聯(lián)動改成以年度為調(diào)整周期、電力企業(yè)消化10%煤價上漲因素。這一輪機制調(diào)整，并非由煤、電之間矛盾直接引發(fā)，而是在黨的十八大指導(dǎo)下，為完善社會主義市場經(jīng)濟制度實施的一項重要舉措。
● 在電力市場化改革中進一步完善煤電價格聯(lián)動機制
2015年年底，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于完善煤電價格聯(lián)動機制有關(guān)事項的通知》，意在新一輪電力改革大背景下進一步理順價格政策、完善聯(lián)動機制，促進煤炭、電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。這次調(diào)整，圍繞煤電基準價格分檔設(shè)計了聯(lián)動系數(shù)，在“市場煤”與“計劃電”之間建立了更為客觀的聯(lián)動測算依據(jù)，使聯(lián)動機制有效錨定了2014年電煤價格與煤電價格。如果說2004年出臺煤電聯(lián)動和2012年調(diào)整煤電聯(lián)動主要是為煤炭（電煤）市場化改革服務(wù)的，那么2015年對機制的完善已表現(xiàn)出國家對電力市場化改革的關(guān)注，將煤電聯(lián)動作為堅持推進電力市場化改革的重要過渡性政策之一。
● “撤標桿、斷聯(lián)動”，全力推進電力市場化改革
今年9月26日，國務(wù)院常務(wù)會議決定2020年1月1日起取消煤電價格聯(lián)動機制，將燃煤標桿電價機制改為“基準價+上下浮動”的市場化機制。自此，實施15年、隨煤價與電價矛盾發(fā)展變化而不斷調(diào)整完善的煤電價格聯(lián)動機制正式結(jié)束歷史使命。從時局來看，國家從2018年7月放開4個重點行業(yè)發(fā)用電計劃到2019年6月全面放開經(jīng)營性電力用戶發(fā)用電計劃，售電側(cè)市場化在“用戶儲備”方面得到全力推進，發(fā)電側(cè)價格放開可謂已經(jīng)箭在弦上；同時，燃煤發(fā)電市場化交易電量已占約50%、市場電價明顯低于標桿上網(wǎng)電價，煤電價格聯(lián)動機制本已失去了執(zhí)行的電量基礎(chǔ)和價格基礎(chǔ)。因此，取消煤電價格聯(lián)動是推進電力市場化改革過程之必然。
2、取消煤電價格聯(lián)動機制的意義
● 還原市場權(quán)力，助推電力高質(zhì)量發(fā)展
長期以來，燃煤發(fā)電企業(yè)依賴于煤電價格聯(lián)動機制緩解電煤價格上漲壓力，特別是2016年至今煤炭價格高位運行，各大國有發(fā)電集團多次呼吁啟動煤電價格聯(lián)動機制疏解經(jīng)營困難。但在宏觀經(jīng)濟整體承受下行壓力的環(huán)境下，將能源成本的增量向終端傳遞已很難實現(xiàn)，反倒是需要通過電力市場化改革進一步降低用戶用電成本。取消煤電價格聯(lián)動機制，將對價格的調(diào)整權(quán)力由政府歸還于市場，打破了以往政府主導(dǎo)協(xié)調(diào)的煤、電之困，發(fā)電企業(yè)面臨的市場風險從成本側(cè)向成本-收入雙側(cè)延展，既可加速落后的燃煤機組資產(chǎn)出清，還可鼓勵發(fā)電企業(yè)進入市場展開競爭，對消解電力過剩產(chǎn)能和電力高質(zhì)量發(fā)展形成助推作用。
● 促進資產(chǎn)重組，助力能源清潔低碳發(fā)展
煤電聯(lián)動機制取消后，盈利穩(wěn)定性成為煤電企業(yè)關(guān)注的關(guān)鍵問題，尋求縱向和橫向資產(chǎn)重組的需要將更為迫切?？v向而言，煤電聯(lián)營成為煤炭產(chǎn)能過剩、煤價居高不下環(huán)境中降低發(fā)電成本的優(yōu)選方式，“外部聯(lián)動”轉(zhuǎn)化為“內(nèi)部聯(lián)動”，將有利于緩解發(fā)電企業(yè)承受兩頭風險的壓力，進而為經(jīng)營重點向電力市場和電力用戶轉(zhuǎn)移提供戰(zhàn)略空間。橫向而言，燃煤發(fā)電企業(yè)將加大向清潔能源發(fā)電靠攏的步伐，加速吸收多元非煤機組進入資產(chǎn)組合，一方面切合綠色發(fā)展要求，另一方面提升風險應(yīng)對能力和市場競爭能力。
● 理順價格機制，化解煤電經(jīng)營“堰塞湖”
在社會降成本大環(huán)境下，政策明確提出了明年暫不上浮電價要求，但隨著電力供需逐漸向均衡點回調(diào)以及價格機制順暢后的補強作用發(fā)揮，燃煤發(fā)電企業(yè)可以主動通過市場交易方式合理傳導(dǎo)發(fā)電成本甚至獲取市場化利潤，以往等待政府重啟煤電聯(lián)動的日子一去不復(fù)返。市場化機制實質(zhì)上將為煤電企業(yè)化解近年來累積的經(jīng)營困境提供“自助”選項，而更深入地觸碰到用戶需求，也將促使煤電企業(yè)豐富供電服務(wù)“自選”動作，打通經(jīng)營環(huán)節(jié)，激發(fā)經(jīng)營活力。
3、問題與建議
● 進一步細化完善煤電上網(wǎng)價格機制，降低政策不確定性風險
一方面，“基準+浮動”制度需要與原有市場化交易機制有效銜接。目前經(jīng)營性用戶已全面放開進入市場，可選擇與發(fā)電企業(yè)開展直接交易或者委托售電公司間接獲得市場化供電。取消燃煤標桿電價后煤電全部進入市場，此時市場化用戶如何在沒有統(tǒng)一限價的長期協(xié)議合同（各省限價要求不同）與有統(tǒng)一浮動上下限的合同之間進行選擇，其差異及影響還需要在各省細則出臺后予以確定。只有打消參與市場的政策性風險念頭，政府實施有效引導(dǎo)，才能真正提高用戶進入市場的積極性。
另一方面，“基準+浮動”制度需要與兜底用戶價格機制有效銜接。政策提出“浮動范圍為上浮不超過10%，下浮不超過15%，具體電價由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等協(xié)商或競價決定”。對于居民農(nóng)業(yè)等管制用戶、可進市場但暫未進市場用戶、從市場中退出的用戶，由于未明確電網(wǎng)企業(yè)可作為協(xié)商競價主體，因此很可能要求按照基準價購電。如此一來，在目錄電價被鎖定條件下，未來基準價格的確定方式和定價頻率都將直接影響到電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營，對承擔管制用戶供電兜底責任、提高服務(wù)質(zhì)量形成不確定性風險。
因此，建議盡快細化完善煤電上網(wǎng)價格機制，明確“基準價+上下浮動”市場化機制的具體執(zhí)行方式。由省級價格主管部門制定本省管理細則，根據(jù)當?shù)匕l(fā)電企業(yè)市場影響力、電源結(jié)構(gòu)與成本情況、售電公司成熟度等，明確參與市場主體權(quán)責，規(guī)范協(xié)商或競價流程，防范市場力，保障市場透明有效。
● 電力市場化深入推進，亟待妥善解決電價交叉補貼問題
取消煤電價格聯(lián)動機制、建立基準加浮動價格機制，是深入推進電力市場化改革的結(jié)果，更反映出國家加快推進電力市場化建設(shè)的決心?？梢灶A(yù)見，未來市場化電量比重將繼續(xù)快速增長。煤電標桿制度取消以及放開煤電進入市場后，對于平衡優(yōu)發(fā)優(yōu)購電力需求提出更大挑戰(zhàn)，如何穩(wěn)定來自發(fā)電側(cè)低價電源的電價交叉補貼來源成為矛盾焦點之一；同時隨著電能替代推進、再電氣化發(fā)展，居民用電量在社會總用電量中的占比正迅速提高，加之工商業(yè)電價持續(xù)下降等政策性因素，電價交叉補貼需求持續(xù)增大、來源擾動卻逐漸加強的矛盾更為突出。
因此建議針對電價交叉補貼問題推出一攬子政策，做好妥善處理工作。一是建立國家層面電力普遍服務(wù)制度，明確政府和電網(wǎng)企業(yè)在實現(xiàn)電力普遍服務(wù)中的權(quán)責關(guān)系；二是借機于輸配電分電壓等級核價，在測算電價交叉補貼總規(guī)?；A(chǔ)上，進一步明確交叉補貼的具體形式以及來源需求，將交叉補貼從輸配電價中分離，推進“暗補”轉(zhuǎn)“明補”工作；三是完善居民階梯電價制度，將用戶間電價交叉補貼形式逐步轉(zhuǎn)化為居民內(nèi)部交叉補貼形式。
專家介紹
張超，博士，主要從事電價制度與機制、公司財務(wù)與資本市場研究。承擔國家發(fā)改委、國家電網(wǎng)公司各類課題十余項，獲得“薛暮橋價格研究獎”、中國電力創(chuàng)新獎等數(shù)十項獎勵，在《金融研究》《南開管理評論》《會計研究》《中國電力》等雜志公開發(fā)表學(xué)術(shù)論文十余篇，出版?zhèn)€人專著1部。
團隊簡介：國網(wǎng)能源院財會與審計研究所（以下簡稱財審所）成立于2009年10月，主要負責能源電力價格研究、體制機制改革和監(jiān)管研究、企業(yè)財務(wù)與會計管理研究、資本運營管理機制研究、金融發(fā)展研究等。財審所積極推動開放、共享的研究交流活動，先后與英國監(jiān)管機構(gòu)OFGEM、英國國家電網(wǎng)公司、英國巴斯大學(xué)、劍橋大學(xué)、國家財政部、國家能源局、國家發(fā)改委、中國社科院等機構(gòu)和專家建立常態(tài)化交流機制。
財審所下設(shè)財會與審計研究室、電力與能源價格研究室、金融研究室，現(xiàn)有員工29名，專業(yè)覆蓋電氣工程及其自動化、技術(shù)經(jīng)濟、財務(wù)、金融、數(shù)學(xué)、計算機科學(xué)等，平均年齡35歲，其中博士19人，具有高級職稱16人，公司領(lǐng)軍專家人才1人，專家人才2人，是一只新老結(jié)合、富有朝氣、勇于創(chuàng)新的團隊。財審所研究成果曾多次獲得各類獎項，其中，中國電力科學(xué)獎技術(shù)獎及電力創(chuàng)新獎10項、能源創(chuàng)新獎3項、薛暮橋價格研究獎5項、國網(wǎng)公司科技進步獎24項等；發(fā)表內(nèi)參專報近百篇，獲得公司領(lǐng)導(dǎo)肯定；研究團隊曾獲得“國家電網(wǎng)有限公司電網(wǎng)先鋒黨支部”、“國網(wǎng)能源院先進黨支部”、“課題攻關(guān)黨員先鋒團隊”等稱號。
