我國實現(xiàn)電力普遍服務(wù)主要采用三種方式。一是同一價區(qū)內(nèi)的交叉補貼，二是跨地區(qū)東西幫扶，三是財政資金支持。國網(wǎng)能源研究院有限公司 財會與審計研究所研究員張超從我國電力普遍服務(wù)基本現(xiàn)狀、電力普遍服務(wù)特點、實現(xiàn)手段、面臨問題等方面，對電力普遍服務(wù)進行探索，與大家分享。
電力普遍服務(wù)：
路在何方，路在腳下
執(zhí)筆人：張超
國網(wǎng)能源院
財會與審計研究所
1、我國電力普遍服務(wù)基本現(xiàn)狀
普遍服務(wù)概念源于電信行業(yè)，后擴展至郵政、電力等公用事業(yè)領(lǐng)域。電力普遍服務(wù)，是以可承受的價格水平向包括低收入消費者在內(nèi)的所有用戶，以及包括農(nóng)村、邊遠貧困地區(qū)或其他高成本地區(qū)在內(nèi)的所有地區(qū)，提供有質(zhì)量保證的電力服務(wù)。
按階段劃分，電力普遍服務(wù)可分為三個階段。第一階段主要是為解決無電人口用電問題，實現(xiàn)電力“地區(qū)可及”；第二階段是保障受助對象（貧困人口）的基本用電需求，實現(xiàn)電力“人群可及”；第三階段是縮小城鄉(xiāng)之間的電力消費差距。
我國電力普遍服務(wù)已取得巨大進展。從最早提出的“人民電業(yè)為人民”到“三為服務(wù)”（“電力為農(nóng)業(yè)、為農(nóng)民、為農(nóng)村經(jīng)濟服務(wù)”），從鄉(xiāng)鄉(xiāng)通電、村村通電到戶戶通電，從農(nóng)村用電標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)村電氣化建設(shè)到“兩改一同價”，經(jīng)過幾十年的努力，尤其是近幾年大規(guī)模農(nóng)網(wǎng)改造，已徹底解決幾億農(nóng)村人口用電問題，為農(nóng)村和邊遠貧困地區(qū)用戶，以及城鎮(zhèn)地區(qū)低收入人群提供了優(yōu)質(zhì)電力服務(wù)。
世界銀行公布數(shù)據(jù)顯示，截至2015年我國電力覆蓋率達到100%，已基本解決無電人口問題。這也意味著我國電力普遍服務(wù)將向解決貧困人口用電需求、縮小城鄉(xiāng)電力消費量差距的階段邁進。
2017年10月，習(xí)總書記在黨的十九大報告中提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，要求動員全黨全國全社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，深入實施東西部扶貧協(xié)作，到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽。
電力普遍服務(wù)通過對農(nóng)村和邊遠貧困地區(qū)電網(wǎng)加大投入建設(shè)，可充分滿足用電需求，是針對特定貧困地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”的重要舉措，有助于提升貧困人口生活水平，解決電力發(fā)展“不平衡不充分”問題?？梢哉f，我國電力普遍服務(wù)已進入脫貧攻堅關(guān)鍵時期。
2、我國電力普遍服務(wù)的特點
按行政學(xué)理論理解，電力普遍服務(wù)通過配置電力資源保障了用電權(quán)力的公平性，因此是政府實現(xiàn)社會職能的重要手段之一。按公共利益理論理解，為高成本地區(qū)的低收入人群提供供電服務(wù)，不符合企業(yè)利潤最大化目標(biāo)，即市場機制不能充分滿足電力資源“普遍”配置的需要，因此應(yīng)由政府承擔(dān)電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任。
在我國實踐中，為充分實現(xiàn)電力普遍服務(wù)，政府與電網(wǎng)企業(yè)共同行動，建立起了“政策+執(zhí)行”執(zhí)行機制。一方面，我國政府通過推進農(nóng)村電力管理體制改革、農(nóng)村電網(wǎng)改造、實現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價（“兩改一同價”），配合實施財政資金轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠等政策，促進農(nóng)村及邊遠貧困地區(qū)電網(wǎng)發(fā)展，為電力普遍服務(wù)提供有力的政策支撐和一定量的資金支持。另一方面，電網(wǎng)企業(yè)則通過嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村生產(chǎn)目錄電價、開展農(nóng)網(wǎng)建設(shè)，彌補農(nóng)村電網(wǎng)投資及運營成本缺口，同時實施系統(tǒng)內(nèi)東西幫扶，切實落實電力普遍服務(wù)要求。
“政府給政策、電網(wǎng)嚴(yán)執(zhí)行”的實施機制統(tǒng)籌利用了政府和電網(wǎng)企業(yè)各自優(yōu)勢，在較長一段時間內(nèi)發(fā)揮了積極作用，使電力普遍服務(wù)得以在全國范圍實施推廣。
同時，通過不斷完善相關(guān)制度，我國電力普遍服務(wù)機制得到了相對完整的制度保障?！峨娏Ψā返诎藯l規(guī)定，“國家?guī)椭头龀稚贁?shù)民族地區(qū)、邊遠地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展電力事業(yè)”，由此確定了國家實施電力普遍服務(wù)的法律主體責(zé)任。部分地方法規(guī)則進一步明確了政府與供電企業(yè)各自職責(zé)，如《重慶市供用電條例》規(guī)定由當(dāng)?shù)卣氨Ｕ先嗣袢罕娤硎芷毡楣╇姺?wù)的權(quán)利”，由供電企業(yè)“履行電力普遍服務(wù)義務(wù)”。新一輪電力體制改革的引領(lǐng)性文件“中發(fā)〔2015〕9號文”也指出，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)“按國家規(guī)定履行電力普遍服務(wù)義務(wù)”。未來，電力普遍服務(wù)還可能在《能源法》中得到進一步明確。
3、電力普遍服務(wù)實現(xiàn)手段
我國實現(xiàn)電力普遍服務(wù)主要采用三種方式。一是同一價區(qū)內(nèi)的交叉補貼，二是跨地區(qū)東西幫扶，三是財政資金支持。
同一價區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)間交叉補貼形成于“兩改一同價”，是在省級電網(wǎng)范圍內(nèi)由城鎮(zhèn)向農(nóng)村提供電價交叉補貼。具體而言，是以城鎮(zhèn)工商業(yè)作為補貼主體，支持農(nóng)村地區(qū)工商業(yè)生產(chǎn)及服務(wù)、農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等低價用電。
跨地區(qū)東西幫扶是由東部富裕?。ㄊ校┫蛑形鞑控毨。ㄊ校┨峁┙徊嫜a貼。具體又包括兩種實現(xiàn)方式：一是由電網(wǎng)企業(yè)自主開展的東西幫扶，如東部電網(wǎng)企業(yè)向中西部電網(wǎng)企業(yè)實施援建，相關(guān)資產(chǎn)及成本納入援建方輸配電價回收；二是通過國家統(tǒng)籌調(diào)劑開展的東西幫扶，如在核定輸配電價時統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)用戶承受力、電力投資需求及能力等差異。
財政資金支持主要包括中央財政為支持農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、藏區(qū)電網(wǎng)發(fā)展支付的投資資本金，西部?。ㄊ校┫硎芪鞑看箝_發(fā)所得稅15%優(yōu)惠稅率，地方財政有關(guān)財政補助及稅收優(yōu)惠等等。
4、電力普遍服務(wù)面臨問題
一是在多種因素影響下，購銷價差模式平衡交叉補貼的能力已然不足。
電力市場交易中，市場化用戶采用“市場價+核定輸配電價+線損+政府基金附加”的順價模式確定用電（供電）價格，現(xiàn)階段所需承擔(dān)的交叉補貼在核定輸配電價中反映，同一價區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)間交叉補貼可得到基本保障。
但更需關(guān)注的是，一方面我國正處于向電力市場過渡的關(guān)鍵時期，存在大量尚未進入市場、仍執(zhí)行目錄電價的工商業(yè)用戶，采用“目錄電價-上網(wǎng)電價”的購銷價差模式提供用戶間、城鄉(xiāng)間交叉補貼。另一方面，我國居民、農(nóng)業(yè)等保障類用戶在較長一段時間內(nèi)不會參與市場交易，完全依靠購銷價差模式得到交叉補貼。
近年來，隨著國家降低工商業(yè)電價要求不斷加碼（目錄電價下調(diào)），發(fā)電計劃持續(xù)放開（上網(wǎng)電價不穩(wěn)），保障類用戶“量增價穩(wěn)”（優(yōu)購規(guī)模放大），交叉補貼的供需矛盾越來越突出，并向購銷價差模式聚焦，導(dǎo)致購銷價差模式平衡交叉補貼的能力大幅減弱。
二是輸配電價改革下實施跨地區(qū)東西幫扶的空間進一步縮小。
2015年開始的輸配電價改革，要求以省為實體核定省級電網(wǎng)輸配電價，地方政府對本省電價核定參數(shù)有主要決定權(quán)。核定的電價水平主要滿足本地經(jīng)濟社會發(fā)展需要的觀念更加牢固，是否能夠順利開展東西幫扶，愈發(fā)取決于幫扶省政府的態(tài)度。
除此之外，在國家降低用能成本大環(huán)境下，輸配電價監(jiān)管要求愈發(fā)趨嚴(yán)，核價成為壓降輸配電成本、控制電網(wǎng)環(huán)節(jié)投資的重要手段，通過統(tǒng)籌調(diào)劑各地價格水平開展電力普遍服務(wù)的空間越來越小。
三是財政支持依賴于確定的投資項目，嚴(yán)格按照審批項目逐項批復(fù)，資金到賬時間受審批流程、撥付進度等影響，資金規(guī)模較小且不確定性較大。
5、電力普遍服務(wù)，路在腳下
新時代到來，電力普遍服務(wù)的核心任務(wù)已經(jīng)從解決“用不上電”問題向解決“用不好電”問題發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，要求化解人民美好生活的用電需求與電力供應(yīng)不平衡、服務(wù)不充分之間的矛盾。持續(xù)為低收入群體提供價格可承受、品種更齊全、質(zhì)量更優(yōu)良的電力服務(wù)，電力普遍服務(wù)要走的路還很長。
盡管在電力市場化改革大浪潮下，以往由電網(wǎng)企業(yè)兜底普遍服務(wù)的方式面臨著越來越大的困難，但方法總比困難多，繼續(xù)發(fā)揮“政府給政策、電網(wǎng)嚴(yán)執(zhí)行”優(yōu)勢，通過完善相關(guān)機制，相信電力普遍服務(wù)的路還可以走得更遠。
具體來講，一是進一步鞏固完善電力普遍服務(wù)制度，厘清政府和電網(wǎng)企業(yè)責(zé)任邊界，固化共同行動機制；二是大力推進電力市場化改革，盡快取消工商業(yè)目錄電價，除居民農(nóng)業(yè)等保障類用戶外全部進入市場采用順價模式確定用電（供電）價格；三是適應(yīng)電力市場發(fā)展需要，加快建立優(yōu)購用戶不平衡資金清算機制，以市場方式解決交叉補貼來源問題；四是加大政府統(tǒng)籌力度，打破省間壁壘，支持電網(wǎng)企業(yè)開展東西幫扶；五是加大財政資金對農(nóng)網(wǎng)建設(shè)、藏區(qū)電網(wǎng)投資的支持力度；六是繼續(xù)做好農(nóng)網(wǎng)改造升級投資建設(shè)，持續(xù)提升農(nóng)村用電質(zhì)量，提高電力服務(wù)水平。
專家介紹
張超，博士，主要從事電價制度與機制、公司財務(wù)與資本市場研究。承擔(dān)國家發(fā)改委、國家電網(wǎng)公司各類課題十余項，獲“薛暮橋價格研究獎”、中國電力創(chuàng)新獎等數(shù)十項獎勵，在《金融研究》《南開管理評論》《會計研究》《中國電力》等雜志公開發(fā)表學(xué)術(shù)論文十余篇，出版?zhèn)€人專著1部。
