文 | 韓舒淋 編輯 | 馬克
備受業(yè)內(nèi)關(guān)注也充滿爭議的發(fā)電央企西北五省區(qū)煤電資產(chǎn)整合即將開啟。5月22日，一份國資委辦公廳下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合第一批試點首批劃轉(zhuǎn)企業(yè)名單的通知》（下稱《通知》）在業(yè)內(nèi)流傳。
《通知》的下發(fā)對象是華能、大唐、華電、國家電投和國家能源集團這五家主要的發(fā)電央企。根據(jù)《通知》，五大發(fā)電央企下屬的西北區(qū)域甘肅、陜西、新疆、青海、寧夏五省區(qū)的48戶煤電企業(yè)已就整合達成一致，其中40戶將劃轉(zhuǎn)，8戶暫不劃轉(zhuǎn)。劃轉(zhuǎn)的40戶煤電企業(yè)中，38戶要求在2020年6月30日前完成劃轉(zhuǎn)，2戶在建項目在竣工后一年內(nèi)劃轉(zhuǎn)。
《財經(jīng)》記者分別向國資委及發(fā)電集團有關(guān)人士確認，《通知》已經(jīng)下發(fā)。
這份《通知》是2019年底國資委未公開下發(fā)的《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點方案》（下稱《方案》）的后續(xù)文件，《通知》列出了詳細劃轉(zhuǎn)名單，五大央企原本分散在西北五省的下屬煤電企業(yè)，在整合之后，每個省將只有一家牽頭央企，另外四家央企的在該省的煤電企業(yè)將劃轉(zhuǎn)至該牽頭發(fā)電央企。具體而言，華能牽頭甘肅，大唐牽頭陜西（國家能源除外），華電牽頭新疆，國家電投牽頭青海，國家能源集團牽頭寧夏。
2019年底《方案》出爐時，就在業(yè)內(nèi)引起廣泛關(guān)注和巨大爭議。
《方案》出爐的背景是：2016年以來受煤價上漲、產(chǎn)能過剩、市場競爭激烈等因素，煤電企業(yè)普遍生產(chǎn)經(jīng)營困難，在西北、東北、西南三個區(qū)域的15個省份，2018年央企煤電業(yè)務(wù)整體虧損。為此，國資委希望用3年左右時間開展央企重點區(qū)域煤電資源整合試點，通過區(qū)域整合優(yōu)化資源配置，淘汰落后產(chǎn)能，減少同質(zhì)化競爭，緩解經(jīng)營困難。其目標是到2021年末，煤電產(chǎn)能壓降四分之一到三分之一，平均設(shè)備利用小時明顯上升，整體減虧超過50%，資產(chǎn)負債率明顯下降。
然而國資委直接劃撥企業(yè)資產(chǎn)，對電力體制改革進程將造成較大影響，因此引來激烈反對意見。2015年，中國開啟新一輪電力體制改革，其核心思路是“管住中間，放開兩頭”，即監(jiān)管電力系統(tǒng)中自然壟斷的輸電、配電環(huán)節(jié)，放開兩頭的發(fā)電和售電環(huán)節(jié)，形成多買多賣的局面。批評意見認為，西北的央企煤電企業(yè)若進行整合，意味著西北五省每個省份都將出現(xiàn)市場占有率極高的寡頭，賣家掌控議價權(quán)，這將影響電力市場的公平競爭，導致市場失靈。
此外，《方案》將西北5省作為首批試點區(qū)域，而央企煤電業(yè)務(wù)虧損的共有西北、西南、東北共15個省份，業(yè)界擔憂，類似整合是否會進一步擴大。對此，國資委有關(guān)人士對《財經(jīng)》記者回應(yīng)說，還未有下一步計劃，目前只對西北五省進行整合，但未透露更多信息。
一位發(fā)電集團人士曾對《財經(jīng)》記者感嘆，國資委是國企的出資人，從國企保值增值、避免惡性競爭角度，整合是有道理的，但確實與建立有效競爭市場的電力體制改革目標沖突。作為企業(yè)是政策的執(zhí)行者，當不同改革目標有沖突的時候，希望部委之間能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不要給企業(yè)傳遞混亂信號。
整合拉開序幕
一家西北某省電力央企人士對《財經(jīng)》記者表示，目前牽頭單位已經(jīng)入駐，6月30日前完成劃轉(zhuǎn)“勢不可擋”。
貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革決策部署，推進央企去產(chǎn)能和區(qū)域資源整合，促進煤電行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，是國資委出臺《方案》的原因。
根據(jù)《方案》，截止2018年末，5家電力央企共有燃煤電廠474戶，裝機容量5.2億千瓦，資產(chǎn)總額1.5萬億元，負債總額1.1萬億元，平均資產(chǎn)負債率73.1%。其中虧損企業(yè)257戶，占54.2%，累計虧損379.6億元，平均資產(chǎn)負債額88.6%。五大電力央企的煤電業(yè)務(wù)均有數(shù)十億至上百億的虧損額。
具體到地方，主要分布在西北、西南、東北區(qū)域15個省份的央企煤電業(yè)務(wù)2018年整體虧損，主要分布在華東、華北、華南區(qū)域15個省份的央企煤電企業(yè)2018年整體盈利。不過，此次參與整合試點的陜西省雖然地處西北，但2018年整體是盈利的省份。
國資委希望通過整合，減少同質(zhì)化競爭，淘汰落后產(chǎn)能，最終實現(xiàn)壓減煤電產(chǎn)能，提高設(shè)備利用率，減少虧損，降低煤電企業(yè)資產(chǎn)負債率。
根據(jù)《方案》要求，區(qū)域牽頭單位綜合考慮區(qū)域煤電裝機規(guī)模、經(jīng)營效益、地區(qū)電價、過剩產(chǎn)能消納、煤電聯(lián)營、企業(yè)區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃等因素來確定。根據(jù)最終的劃轉(zhuǎn)方案，牽頭甘肅的華能獲得了最大的裝機容量，獲得14戶共1261.5萬千瓦。牽頭青海的國家電投劃入機組最少，獲得2戶共130萬千瓦。
根據(jù)最終的方案，此次劃轉(zhuǎn)共涉及40戶煤電企業(yè)共3262.9萬千瓦。牽頭甘肅的華能共劃入14戶1262.5萬千瓦，劃出9戶790萬千瓦，是劃入機組最多的央企；牽頭陜西的大唐劃入8戶908萬千瓦，劃出7戶501.5萬千瓦；牽頭新疆的華電劃入13戶629.4萬千瓦，劃出7戶704萬千瓦；牽頭青海的國家電投共劃入2戶130萬千瓦，劃出7戶共615.4萬千瓦，是劃入機組最少的一家；牽頭寧夏的國家能源集團劃入3戶334萬千瓦，劃出10戶652萬千瓦。
然而獲得機組多并不一定得利多。盡管機組是無償劃轉(zhuǎn)，但由于西北煤電機組多是經(jīng)營效益并不好的機組，并非優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，因此劃入機組越多，也意味著未來要面臨更艱巨的處僵治困任務(wù)。
國資委在《方案》中要求，產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)之后，牽頭單位要在保障供電供熱安全的基礎(chǔ)上，對達不到國家要求的煤電機組及符合地方淘汰標準的機組實施關(guān)停，堅決清理違規(guī)在建煤電項目。并且要嚴控新增產(chǎn)能，對國內(nèi)電力產(chǎn)能預(yù)警紅色和橙色等級的省區(qū)，自開展煤電資產(chǎn)重組起，原則上停止新建煤電投資項目。
前述電力央企人士表示，整合之后，牽頭企業(yè)如何處理僵尸企業(yè)非常關(guān)鍵。此前各集團都有對僵尸企業(yè)的處理計劃，但整合之后，各集團要考慮全省，處理方式可能會有所不同。此外，此次劃轉(zhuǎn)的企業(yè)是地方電廠，而各央企在各省都有省級二級公司，在火電資產(chǎn)被劃出之后，省級公司并不一并劃轉(zhuǎn)，還管理其他新能源發(fā)電業(yè)務(wù)，但公司人員會出現(xiàn)冗余，如何處理還沒有定論。
改革進退爭議
圍繞這次整合的最大爭議，是對電力體制改革的負面影響。
長期關(guān)注并研究電力體制改革的清華大學能源互聯(lián)網(wǎng)智庫中心主任夏清對《財經(jīng)》記者直言，整合方案動搖了電力市場化改革的根基。
夏清認為，電力市場要有競爭，必須打破壟斷，需要有多元化的市場主體。雖然各省還有一些其他火電企業(yè)，但占比不大，整合之后，各省都將出現(xiàn)一家獨大的市場主體，在這樣的市場結(jié)構(gòu)下，必然會出現(xiàn)寡頭壟斷，售電公司在一家獨大的賣電公司面前沒有議價權(quán)，賣賣雙方信息不對稱，一家獨大的賣電方會“店大欺客”。
在夏清看來，這樣一對多的市場結(jié)構(gòu)下，需要對壟斷方嚴格監(jiān)管，最終目的是根據(jù)成本來定價，那么就回到了改革前的政府定價模式，政府管制價格，不讓壟斷方獲取超額利潤。夏清最擔心的是，在發(fā)改委即將全面放開工商業(yè)電量價格、全面推進電力市場建設(shè)之際，國資委以虧損為理由，直接開展資產(chǎn)重組，形成寡頭市場，將導致市場機制失靈，動搖了電力市場化改革的根基。
以火電裝機較高的甘肅為例，根據(jù)甘肅省工信廳公布的數(shù)據(jù)，2019年甘肅省全省裝機容量5265.9萬千瓦，其中火電裝機為2104.07萬千瓦。而此次整合之后，華能將牽頭接收五大央企在甘肅的火電機組，接收的火電裝機容量共計1261.5萬千瓦，是此次最大的接手方，而華能自身在甘肅平?jīng)龌痣娧b機250.5萬千瓦，整合后其在甘肅火電裝機比例將超過70%，將呈現(xiàn)一家獨大的局面，而這也是西北五省央企煤電企業(yè)整合后的普遍情況。
而當?shù)氐氖?nèi)電力市場中，由于風電、光伏發(fā)電、水電及部分熱電機組需要優(yōu)先發(fā)電上網(wǎng)，因此，實際參與電力市場的主要玩家是火電企業(yè)。但也有當?shù)匕l(fā)電界人士認為不必過于擔心此舉對電力市場化改革的影響。因為在省內(nèi)，不進入市場的新能源、熱電機組優(yōu)先發(fā)電后，甘肅省乃至西北五省的省內(nèi)市場其實總體有限，省內(nèi)優(yōu)先發(fā)電空間大于省內(nèi)用電需求，因此整合與否，省內(nèi)價格不會有大的變化。
更重要的是，西北電源主要競爭的是外送電的省外市場。同樣以甘肅為例，其2019年累計發(fā)電量1656.38億度，其中外送電量422.11億度，同比增長約30%。這些外送電量主要送至山東、華東等東部地區(qū)。
因此，即便整合之后，省內(nèi)雖然形成了寡頭，但他們的競爭主要是在外送電市場中的競爭，也就是不同省份之間去競爭東部的電力市場。屆時，競爭不會消失，而是在外送市場形成競爭。
對此，夏清也有不同意見。他認為，即便是在外送市場競爭，整合之后也主要是幾個省的寡頭競爭，競爭的主體少了之后，寡頭之間容易形成串謀，影響市場競爭的效率和公平。
在各國電力市場改革進程中，發(fā)電商的市場力（Market Power）問題是一個監(jiān)管者需要面臨的焦點問題。市場力是指發(fā)電商通過競爭性水平之外獲利的能力，一般通過TOP-M份額（市場中最大的m個供應(yīng)商市場份額）和HHI指數(shù)（赫芬達爾-赫希曼指數(shù)）來衡量。HHI指數(shù)是M所占行業(yè)總收入或總資產(chǎn)百分比的平方和，如一個100%壟斷的市場，那么HHI指數(shù)就為10000。
夏清介紹，如果市場前四的主體份額之和超過65%，或者HHI指數(shù)超過2000，就是一個高度集中的市場，會存在市場力問題。而當前西北煤電企業(yè)整合之后，無論在省內(nèi)還是外送市場，都會有此風險。例如整合之后，甘肅的HHI指數(shù)為4900。
在夏清看來，煤電企業(yè)遇到困難，根本原因在于此前跑馬圈地的非理性投資導致產(chǎn)能大幅過剩，以及西北清潔能源快速發(fā)展擠占了煤電的生存空間。前者是市場給非理性投資者一個教訓，而后者則是需要完善電力市場機制，建立電力容量市場。
對此，夏清建議，能源轉(zhuǎn)型是需要成本的，不能既讓馬兒跑，又要馬兒不吃草?；痣姙殡娏ο到y(tǒng)提供了調(diào)峰、調(diào)頻等輔助服務(wù)，為新能源消納做出了貢獻，導致發(fā)電利用小時數(shù)急劇下降。因此，要解決火電的困境，根本出路在于電力市場設(shè)計中要建立容量市場，目前消納新能源的成本都讓火電背著了，在電量不斷被擠壓的情況下，又無法通過容量市場獲利，這嚴重不公平。
多位電力專家在接受《財經(jīng)》記者采訪時也強調(diào)了類似觀點，對于“電”這種商品而言，同時存在“電量”和“電力”兩種屬性，由于電力“即發(fā)即用、難以儲存”的特征，不僅要求發(fā)電廠在一段時間內(nèi)發(fā)出的總電量要充足（即電量平衡），還要求每時每刻的發(fā)電能力也要隨時滿足用電需求（即電力平衡），否則就會出現(xiàn)缺電，關(guān)系到電力系統(tǒng)穩(wěn)定運行。
而火電企業(yè)為了幫助新能源消納，維持電力系統(tǒng)的穩(wěn)定平衡，隨著西北地區(qū)新能源比例不斷增大，就犧牲了電量。而目前電力市場的設(shè)計主要是圍繞電量產(chǎn)品的交易，缺乏對電力平衡產(chǎn)品交易機制的設(shè)計。
市場中碰到的問題要用市場方去解決，而不能倒回去?！艾F(xiàn)在市場機制存在不足，需要不斷完善，但市場化改革的方向必須堅持”，夏清總結(jié)。
附：
